פסקי דין


אברהם מרקוזון אזורי סופי PDF Print E-mail
Written by amit   
Thursday, 25 November 2010 12:04

 

תעא 5829-08 אברהם מרקוזון נ' מדינת ישראל-משרד החינוך (בית דין אזורי לעבודה - תל-אביב-יפו, יצחק לובוצקי) 18/11/2010

בשם התובע: עו"ד עמית גורביץ'; בשם הנתבעת: גדי שילה.

 

שיקול דעתה של רשות מינהלית - בית הדין האזורי לעבודה קיבל באופן חלקי את תביעתו של בוגר שלוחת אוניברסיטת לטביה בישראל שבקשתו לאישור שקילות התואר שקיבל מהשלוחה נדחתה על ידי הנתבע. נקבע כי הנתבע לא ביצע בדיקה מעמיקה ושמע בצורה ממשית את טענות התובע במסגרת בחינת בקשת אישור השקילה. על כן, בית הדין הורה לנתבע לקיים לתובע ריאיון חדש לבחינת שקילות תוארו.

 פסק דין

לפנינו תביעתו של מר אברהם מרקוזון ליתן צו עשה המורה על בטלות החלטת הגוף להערכת תארים במשרד החינוך מיום 22.1.06 (נ/4) (להלן: "הגוף להערכת תארים" או "ועדת השקילויות" או "הנתבעת"), לפיה נדחתה ההכרה בתואר האקדמי שניתן לו על-ידי שלוחת אוניברסיטת לטביה בישראל, וכן מתן צו המורה להכיר בתובע כבוגר הזכאי לאישור שקילות התואר וזאת לצרכי תנאי שכר ועבודה. לחילופין מבוקש להשיב עניינו של התובע בפני הנתבעת לצורך בחינת המקרה פעם נוספת באופן פרטני והוגן.

 

ביום 7.10.08 ניתנה החלטה על פיצול הדיון באופן שבו תוכרע תחילה השאלה, האם העדר פרקליט מטעמו של התובע בשלב הראיון מהווה פגם שיש בו כדי לבטל את החלטת הגוף להערכת תארים וזאת עוד מבלי להידרש לטענות לגופו של עניין. הצדדים סיכמו טענותיהם בכתב.

 

ביום 12.5.09 ניתנה הכרעת בית הדין לפיה נתקבלה טענת התובע באופן שבו נקבע כי עצם היעדר ייצוג משפטי בשלב הראיון, מהווה פגם מהותי המצדיק החזרת עניינו של התובע לפני הגוף להערכת תארים, לצורך שמיעה נוספת של עניינו ושקילת עניינו מחדש.

 

על הכרעה זו הגישה הנתבעת ערעור לבית הדין הארצי (ע"ע 315/09, ובהתאם להסכמת הצדדים, אשר קיבלה תוקף של פסק דין, הורה בית הדין הארצי על החזרת התיק לבית דין זה לשם בירור התביעה לגופה (פס"ד מיום 21.1.10).

 

ב"כ הצדדים גם הסכימו ביניהם על הגשת סיכומים בכתב, והנחת ההכרעה לפני ביה"ד על בסיס החומר הכתוב שהצטבר בתיק ביה"ד.

 

להלן העובדות שאינן שנויות במחלוקת, כפי העולה מכתבי הטענות וכלל החומר המצוי בתיק:

 

1. התובע, יליד 1971, שירת במשטרת ישראל החל משנת 1994 כסייר ושומר עצורים, ובהמשך, עבר לעבוד בשב"ס.

2. בשנת 1998 החל התובע את לימודיו לתואר ראשון במנהל עסקים בשלוחת אוניברסיטת לטביה בישראל. התובע סיים את לימודיו ביום 27.2.2001 (נספח א' לבקשה).

3. ליד משרד החינוך פועל הגוף להערכת תארים אקדמיים ודיפלומות מחו"ל (להלן גם: "הגוף להערכת תארים") תפקידו של הגוף להערכת תארים הינו להעריך את שקילותם של תארים אקדמיים אשר התקבלו מחוץ לישראל, לתארים מקבילים ממוסדות ישראליים מוכרים, לצורך דירוג שכר והטבות אחרות להם זכאים עובדים בשירות המדינה וכן אנשי צה"ל, המשטרה ושירות בתי הסוהר.

4. ביום 2.7.2001 הגיש התובע לגוף להערכת תארים במשרד החינוך בקשה לשקילת התואר. בשל ההליכים הפליליים שהתנהלו כנגד נציגות אוניברסיטת לטביה בישראל, הוחלט על ידי נציב שירות המדינה והממונה על השכר במשרד האוצר שלא להעניק, באופן גורף, "אישורי שקילות" לבוגרי נציגות האוניברסיטה.

5. אולם, בעקבות הכרעת בג"צ ב-3379/03 מוסטקי ואח' נ' פרקליטות המדינה (פ"ד נח(3) 865; להלן: "בג"צ מוסטקי הראשון") ובהתאם להליכים פרטניים שנערכו לבוגרי אוניברסיטת לטביה, זומן התובע לראיון אישי/שימוע שנתקיים ביום 27.12.04 (העתק מפרוטוקול הראיון נ/1).

6. ביום 23.2.05 נשלחה לתובע החלטת הגוף להערכת תארים, לפיה נדחתה בקשתו לקבל אישור שקילות התואר שהוענק לו מאוניברסיטת לטביה לצורכי דירוג ושכר (נספח ב' לכתב ההגנה), וזאת ממספר טעמים כפי שצוינו בהחלטה לאמור:

"...

לאחר עיון בחומר הגענו למסקנה כי קיים חשד כי עבודת הגמר אשר הוגשה בשמך במסגרת התואר, ואשר מהווה אחד התנאים לזכאות לתואר, לכאורה לא הוכנה על ידך.

זאת, משום שבמסגרת ההליכים הפרטניים שבוצעו לבוגרי אוניברסיטת לטביה נמצאה עבודה אחרת הזהה לעבודתך, או הדומה לה במידה רבה מאוד.

בראיון האישי שבו השתתפת נשאלת על ממצאים אלו, אולם לא מסרת הסבר אשר יש בו כדי להזים אותם.

בנוסף לכך, בראיון סירבת לענות על שאלות שנועדו לספק מידע שהינו חשוב לצורך הליך השקילות.

...

עוד יצויין, כי על פי הממצאים שבידינו, נראה כי תכנית הלימודים שלימדה חברת "מודום" לא תאמה את תכנית הלימודים שלכאורה נדרשה על ידי אוניברסיטת לטביה".

 

7. ביום 3.11.05 הגיש התובע השגה על החלטת הגוף להערכת תארים שלא להעניק לו אישור שקילות התואר (נספח ג' לכתב ההגנה).

8. ביום 22.1.06 השיב הגוף להערכת תארים להשגת התובע, כי לאחר שנבדק בשנית בקשתו, לא מצא לנכון לשנות את ההחלטה שלא לאשר בקשתו לשקילות התואר (נ/4). בהחלטה נכתבו, בין היתר, הדברים הבאים:

 

 

 

 

 

"שמיעת ההקלטה מעלה בבירור כי לא סיפקת לגוף את המידע הנחוץ לצורך הליך שקילות התואר, כיוון שלא היו בפיך תשובות

מספקות באשר להתנהלות קורסי הלימוד, לרבות הליך הרישום

למוסד הלימודי, אופן לימודי המכינה שקדמה ללימודי התואר, אופן

העברת השיעורים (האם בהרצאות פרונטאליות או שמא בהנחיה,

מבחנים, חיפוש ביבליוגרפיה) דרך הגשת עבודות ומטלות (לרבות

ההבדל בין עבודה ומטלה), מספר ושמות מנחים/מרצים אשר

העבירו שיעורים במסגרת התואר (והאם מרצה אחד העביר את כלל

הקורסים או שמא מספר מרצים) שמות קורסים ונושאים, ולו באופן

כללי, אשר הועברו במהלך התואר. (בראיונך אף נתבקשת לבחור

קורס או נושא עבודה אשר יש בידך להרחיב אודותם, אך סירבת

לעשות כן).

 

זאת ועוד, בראיונך מיאנת לענות על כלל השאלות הנוגעות לעבודת

הגמר האקדמאית אשר הוגש על ידך, הן באשר לתוכנה והן לתהליך

הכנתה, בדגש על שיטת המחקר שבבסיסה. ראשית, לא עלה בידך

להרחיב אודות נושא העבודה ואודות הסיבה בעטיה בחרת להעמיק

בנושא זה. שנית, סירבת לענות על מרבית השאלות כגון מטרת

העבודה, מה גודל המדגם בעבודה, כמה שאלונים הופצו ומה

מסקנות העבודה. כמו כן, בראיונך טענת כי השגת מידע באמצעות

אתרי אינטרנט, אולם לא התמצאת בכל הנוגע לדרכי חיפוש

ואתרים.

 

עיניך הרואות כי השאלות אותן נשאלת, הינן שאלות פרוצדורה, ואין

הדעת נותנת, כי סטודנט סביר לא ידע לענות עליהם, אלא אם בחר

(משיקולים השמורים עמו) שלא לעשות כן, אך במצב דברים זה, אין

ספק, כי לא אפשרת למראיינים לבצע הליך השקילות כנדרש.

 

לא זו אף זו, כי בידינו מצויה עבודה הזהה לעבודתך, במרבית

חלקיה, לרבות ניסוחה ולשונה. ...

 

באשר לטענתך, כאמור במכתבך, כי מפאת הזמן הרב שעבר, סירבת

לענות לשאלות המראיין, הרי שלא ענית אף על שאלות הנוגעות

להיכרות כללית ובסיסית עם קורסי הלימוד ואין המדובר בפרטים

זעירים שהזמן נשאם.

 

יצוין כי הראיון לא היה ולא התיימר להיות בחינה, אלא שיחה

שנועדה לאפשר לך להראות כי עברת הליך לימודי תקין במסגרת

לימודיך לתואר, ונערך בהתאם להחלטת בג"ץ 3379/03 לפיה נתונה

לרשות הזכות לעשות כמיטב יכולתה על מנת שיובאו בפניה כלל

הראיות הרלוונטיות להליך השקילות....".

 

התובע לא השלים עם החלטת הגוף להערכת תארים, ומכאן התביעה הנוכחית.

 

התובע טוען כי חרף פסיקת בג"צ מיום 27.5.07 (בג"צ 4573/05 מוסטקי ואח' נ' משרד החינוך- הגוף להערכת תארים ודיפלומות מחו"ל; להלן: "פרשת מוסטקי ב'"), אשר הורה לגוף להערכת תארים לשקול מחדש עריכת ראיון חוזר לבוגרי אוניברסיטת לטביה בהתאם לשיקול דעתו, נמנעה הנתבעת מלקבל את בקשתו לאישור השקילות ו/או לזמנו לשימוע נוסף. עוד טוען התובע כי לקראת הראיון נאמר לו במפורש שיישאל שאלות כלליות בנוגע ללימודיו ומשכך לא חזר ועיין בעבודה הסמינריונית שהגיש, אלא הסתפק בהכנה כללית, מבלי שהודע לו כי עליו להתכונן לשאלות הנוגעות לכל קורס וקורס ו/או עבודתו. התובע מבקש להדגיש כי הראיון נערך כ-4 שנים לאחר סיום התואר, ועובדות הנוגעות ללימודיו לא היו זכורות לו בעת הראיון. נוסף לכך נטען כי עובר לקיום הראיון, קיבל התובע ייעוץ משפטי לפיו נאמר לו שלא להשיב לשאלות שיישאלו על ידי הועדה, ככל שזו תרד לפרטים, וכי למיטב ידיעתו בוגרי לטביה נוספים שקיבלו ייעוץ שלא להשיב לשאלות הועדה, זומנו לשימוע נוסף, על פי הנחיית בג"צ.

עוד מוסיף התובע כי במהלך הראיון נשאל לפתע, האם הכין את עבודת הגמר בעצמו, והשיב בחיוב. נציג הועדה שלף במפתיע את עבודת המקור, והתובע אישר כי מדובר בעבודתו המקורית. או אז, הוצג לתובע צילום עבודה כלשהי וזאת מבלי שניתנה לו האפשרות לעיין בעבודה המצולמת ה"זהה" ו/או לבחון את ההאשמות שהועלו כנגדו. התובע מדגיש כי בעוד שהוא הגיש את עבודתו לפני שנת 2001, הרי שעל העבודה אותה נטען כי העתיק צויין התאריך "מרץ 2001". הנה כי כן, העבודה שהוצגה למבקש ממנה כביכול העתיק ממנה, הוגשה לאחר שהתובע הגיש את עבודתו ואף לאחר שסיים את לימודיו. רק לאחר הראיון, הומצא לתובע העתק צילום מאותה "עבודה מועתקת". לטענת התובע, עיון בשתי העבודות מגלה כי אין זהות בין שתיהן.

לאור כל האמור, נטען כי פסילת אישור שקילות התואר של התובע, מהווה פגיעה בכללי הצדק הטבעי והמנהל התקין, באופן שמצדיק ביטול החלטת ועדת השקילויות. ועוד באותו עניין נטען, כי הועדה לא הציגה בפני התובע מידע אמין, מבוסס והוגן, כהודאתה בבג"צ 4573/05, לביסוס החלטתה, לא ערכה לתובע הליך הוגן ולא קיבלה החלטה סבירה, מידתית או ראויה.

 

הנתבעת טוענת כי החלטת הגוף להערכת תארים, ככל גוף המפעיל סמכות היא בעלת אופי מנהלי, ונתונה לביקורת שיפוטית המוגבלת לעילות ההתערבות מכוח המשפט המנהלי. לגופו של עניין נטען, כי בקשת התובע לאישור שקילות התואר נדחתה לאחר שנבחנה באופן פרטני, בהתאם להליכי בדיקה שננקטו ביחס לבוגרי לטביה ואשר תקינותם אושרה לאחרונה בבג"צ. השגתו של התובע נבחנה אף היא בכובד ראש, תוך שמיעה חוזרת של הראיון שנערך לו וחרף הנטען בהן, לא מצא הגוף להערכת תארים לשנות מהחלטתו לדחות את בקשת התובע. עוד נטען, כי במהלך הראיון, לא ידע התובע להשיב לשאלות בסיסיות, כאשר הדברים מקבלים משנה תוקף נוכח טענת התובע כי השקיע בלימודיו. כמו כן, התובע לא הפגין התמצאות בסיסית בכל הנוגע להליך הרישום. התובע נמנע מלהשיב כשנשאל באופן כללי אודות תכני הקורסים אותם למד. בנוסף, התובע לא ידע לענות כמה זמן עמל על הכנת עבודת הגמר ומי היה המנחה. התובע לא ידע להשיב לשאלות בסיסיות הנוגעות לעבודת הגמר שהגיש כגון צורת המחקר שערך, השערת המחקר, מסקנות המחקר. התובע ציין בראיון כי נעזר בחומר מתוך האינטרנט לצורך העבודה, אולם עיון בעבודתו מעלה כי אין בה כל אזכור לשימוש באינטרנט.

עוד נטען כי התובע השיב על מרבית השאלות ושיתף פעולה עם המראיינים, וכי רק לגבי חלק קטן מהשאלות נמנע מלהשיב. לפיכך, אין התובע נכלל בקבוצת הבוגרים שסירבו לשתף פעולה וזכו לראיון חוזר. כאמור, התובע שיתף פעולה בראיון ואולם מתשובותיו ניתן היה להתרשם בבירור כי אינו מתמצא כאמור בהליך הלימודים, בתכנם או בעבודת הגמר שהגיש. אשר לטענת התובע כי אין זהות בין עבודת הגמר שלו לבין אותה "עבודה זהה/דומה", נטען על ידי הנתבעת כי העבודות זהות בחלקים נרחבים ואף בעמודים שלמים, כשהתובע לא סיפק הסבר סביר להימצאותה של עבודה דומה לשלו. בנוסף, חוסר התמצאותו בעבודת הגמר ובהליך הכנתה, מחזק את החשד כי לא הכין את העבודה בעצמו. במהלך הראיון ניתנה לתובע האפשרות לרענן את זכרונו ביחס לחלקים מסוימים בעבודה עליהם נשאל, אך התובע סירב והמשיך להשיב כי אינו זוכר ואף דפדוף בעבודה לא עורר את זכרונו, מה שמחזק את החשד לפיו התובע לא הכין את העבודה בעצמו.

לאור כל האמור נטען, כי החלטת הגוף להערכת תארים היתה סבירה, ראויה וניתנה בהתאם לפסיקתו של בג"צ ולאחר שניתנה לתובע זכות טיעון מלאה.

 

דיון והכרעה

 

ראשיתם של ההליכים בפרשת נציגות אוניברסיטת לטביה בישראל, בפסילה גורפת של אישורי השקילות לבוגרי האוניברסיטה. תוקפה של פסילה גורפת זו נדון בבג"צ מוסטקי הראשון, אשר במסגרתו קיבל בג"צ את העתירות וביטל את החלטת הפסילה. בית המשפט העליון קבע כי המדינה לא אפשרה לבוגרי האוניברסיטה זכות טיעון הולמת, מאחר שלא נערך לכל אחד מהם שימוע אינדיבידואלי. עוד נקבע באותו עניין, שהתנהלות זו מנעה מכל אחד מהבוגרים לשכנע כי האמור בחקירה המשטרתית שהתנהלה כנגד גורמים בשלוחת האוניברסיטה בישראל, אינו חל על עניינו (ראו עמ' 889-895 לפסק הדין). כן נקבע כי לא היה די בחומר הראיות, אשר לא כלל בחינה של עניינם הקונקרטי של כל אחד מן הבוגרים, כדי להוות תשתית ראייתית מספקת ומשכנעת, אשר תצדיק את ההחלטה (ראו עמ' 903 לפסק הדין).

 

עם זאת הבהיר בג"צ, כי אין במסקנתו זו כדי למנוע מהמדינה לשלול את הזכות להטבות מבוגרי אוניברסיטת לטביה, אשר קיימות לגביהם באופן אישי הוכחות ברורות ומשכנעות ברמה הנדרשת על-פי הראיה המינהלית, שהתואר האקדמי הושג על-ידיהם במרמה או בדרכים לא כשרות אחרות.

 

בעקבות פסק הדין הנ"ל הוחל בהליכים לבדיקה פרטנית לצורך מתן אישורי שקילות של בוגרי אוניברסיטת לטביה ובכללם התובע. כאמור, ההליך שהתנהל בעניינו של התובע והחלטת הגוף להערכת תארים לשלול את אישור שקילות התואר הראשון של התובע מאוניברסיטת לטביה, הם שעומדים לבחינתו של בית הדין.

 

כמקובל בביקורת שיפוטית על מעשי המינהל, אין בית הדין נכנס בנעליו של בעל הסמכות ואין הוא מחליף את שיקול דעתה של הרשות בשיקול דעתו, אלא יבחן האם הרשות הפעילה את סמכותה כדין על פי אמות מידה הנהוגות במשפט המנהלי. בית הדין לא ימיר את שיקול דעתו שלו בשיקול דעת הגוף המוסמך, אפילו הוא עצמו היה בוחר באפשרות אחרת מזו שבחרה בה הרשות ללכת, כל עוד ההחלטה אינה חורגת ממתחם הסבירות (ע"ע 1123/01 בית ספר תיכון עירוני כל ישראל חברים בתל אביב יפו נ' יצחק צויזנר, פד"ע לו 438).

 

בטרם נפנה להכרעה בקשר לנסיבות המקרה, נזכיר את שהוכרע בבג"צ מוסטקי ב'. כמתואר מהשתלשלות האירועים בפסה"ד, במהלך חודש פברואר 2005 החלו בוגרי אוניברסיטת לטביה לקבל את החלטות הגוף להערכת תארים בעניין בקשותיהם לאישורי השקילות. מרבית הבקשות נדחו.

בהחלטות צוינו מספר נימוקים לדחיית הבקשות: הנימוק הראשון, אשר הופיע במרבית ההחלטות, בין אם כנימוק יחיד ובין אם בנוסף לנימוקים אחרים, היה כי תוכנית הלימודים אשר נלמדה בנציגות אוניברסיטת לטביה בישראל לא תאמה את תכנית הלימודים אשר נדרשה על ידי אוניברסיטת האם, ולפיכך הנושא נמצא בבדיקת משרד החינוך (להלן: "נימוק אי ההתאמה").

נימוק שני שצוין בהחלטות הדחייה היה, כי הבוגר לא סיפק את המידע הנחוץ לצורך הליך שקילות התואר, שכן נמנע מלמסור פרטים במסגרת השאלון או הראיון האישי; נימוק שלישי היה כי התגלו פגמים בעבודת הגמר של התלמיד, בין אם משום שנמצאה עבודת גמר נוספת הזהה לעבודתו ובין אם משום שהתגלו בעבודה עצמה פגמים המעוררים חשד כי היא לא הוכנה על ידי הבוגר; נימוק רביעי היה כי הבוגר לא הפגין היכרות בסיסית עם נושאי הקורסים אותם הוא טען שלמד, או כי גילה חוסר התמצאות בעבודת הגמר.

בעקבות החלטות הדחייה האמורות הוגשו העתירות מושא ההכרעה בבג"צ מוסטקי ב'.

 

באותו עניין קבע בית המשפט העליון לאמור:

 

"כעולה מתיאור ההשתלשלות לעיל, המשיבים הודיעו כי הם מוכנים לערוך ראיונות חוזרים לבוגרים אשר בקשתם נדחתה בשל סירובם לשתף פעולה במהלך הראיון המקורי. לטענת העותרים מן הראוי לאפשר קיומו של ראיון חוזר לכלל הבוגרים שבקשתם נדחתה, בין אם הבקשה נדחתה בשל חוסר שיתוף פעולה ובין אם מטעמים פרטניים (כגון חוסר התמצאות בנושאי הקורסים או עבודת הגמר, חשד להעתקת עבודות וכיוצא באלה). איני רואה כי יש מקום לקבל את טענתם הגורפת של העותרים. לכלל הבוגרים נערך ראיון אישי, בו נבחן אופן השגת התואר האקדמי על-ידי הבוגר. העובדה שכמחצית מהבוגרים נמצאו זכאים לאישור שקילות, מבלי שעומדת כנגדם טענה פרטנית כלשהי, מעידה על כך שאין בסיס לניסיונם של העותרים להציג את הראיונות כבלתי סבירים. זאת ועוד; גם לבוגרים אשר בקשותיהם נדחו בשל טענות פרטניות שונות עמדה האפשרות להשיג על ההחלטה, והשגות אלה נבחנו כולן על ידי המשיבים.

מהדיון שנערך בפנינו עלה כי חלק מהשגות אלה התקבל, עובדה אשר יש בה כדי להעיד על כך שההשגות נבחנו בכובד ראש ובלב פתוח, ולא על מנת לצאת ידי חובה. משהגיעו המשיבים למסקנה כי קיימות בעניינם של חלק מהבוגרים ראיות מינהליות המצדיקות מסקנה כי תואריהם הושגו במרמה, וזאת חרף ההזדמנות שניתנה לבוגרים לשכנע את המשיבים כי התארים הושגו בדרכים כשרות, אין מקום לחייב את המשיבים לערוך ראיונות אלה פעם נוספת.

 

 

 

עם זאת, אין גם לקבוע באופן גורף כי כל הבוגרים אשר בקשותיהם נדחו מסיבות פרטניות לא יהיו זכאים לראיון חוזר, אלא יש לבחון כל מקרה לגופו. ההליך שבפנינו אינו המסגרת המתאימה לבחינת טענותיהם הפרטניות של העותרים באשר להחלטה שהתקבלה בעניינם, שכן דחיית בקשתו של כל אחד מהם התבססה על נסיבות הרלוונטיות לעניינו שלו. משכך, כל בוגר אשר טוען שעניינו לא טופל בדרך נאותה, יהיה רשאי לפנות למשיבים בהשגה מנומקת על ההחלטה בעניינו. המשיבים יבחנו, כפי שעשו עד כה, כל השגה לגופה, ויקבעו, על פי שיקול דעתם, אם יש מקום לערוך לבוגר ראיון חוזר, או לשנות את ההחלטה בעניינו ללא קיום ראיון נוסף. במסגרת שיקוליהם יבחנו המשיבים טענות לפיהן לא הוצגה לבוגר עבודתו, חרף העובדה שנטען כי נמצאו בה פגמים; או כי לא ניתנה לבוגר הזדמנות הוגנת להתייחס לטענות שהועלו נגדו; וכן כי הבוגר נשאל שאלות בקיאות הנוגעות לפרטים שוליים בחומר שלמד; וכל נסיבה אחרת אשר עשויה להעיד על כך שדחיית בקשתו של הבוגר נבעה מאופן התנהלות הראיון, ואין בה בהכרח כדי להעיד על כך שתוארו הושג בדרכים לא כשרות. " (הדגשה הוספה).

 

יצוין כי גם באשר לתובע, כמתואר בבג"צ מוסטקי ב', בהחלטה לדחיית אישור שקילות התואר (זו מיום 23.2.05) צוינו אותם נימוקים. קרי:

 

1. קיים חשד כי עבודת הגמר אשר הוגשה בשם התובע, לא הוכנה על ידו שכן נמצאה עבודת גמר נוספת הזהה לעבודתו. בראיון האישי נשאל התובע אודות ממצא זה, אך לא מסר הסבר שיש בו כדי להזים אותו.

2. התובע סרב לענות על שאלות שנועדו לספק מידע שהינו חשוב לצורך

הליך השקילות.

3. אי התאמה בין תכנית הלימודים שנלמדה, לבין תכנית הלימודים שלכאורה נדרשה על ידי אוניברסיטת לטביה. חשוב להעיר כי במסגרת ההליכים שנתקיימו בבג"צ נמסר, כי נימוק זה אינו עומד עוד בבסיס ההחלטה לדחיית אישור שקילות התואר.

 

עתה נעבור לבחינת התשתית העובדתית שעמדה בבסיס החלטת הגוף להערכת תארים לשלול את אישור שקילות התואר של התובע-

 

"רשות מינהלית חייבת לבסס החלטותיה על עובדות. לעניין זה אין שוני בינה לבין כל גורם מחליט אחר. ללא תשתית עובדתית פועלת הרשות כאותו 'פלוני שהיה רוצה לעבור בכביש סואן בעיניים עצומות'. מכאן ההקפדה מצד בתי המשפט שהרשות תפעל בעיניים פקוחות, קרי, שתלקט את העובדות הרלוונטיות עובר לקבלת החלטתה. מלאכת ליקוט זו היא במוקדו של ההליך המינהלי הראוי שיוביל להפעלה נאותה של הסמכות על שיקול הדעת הטמון בה." (ברוך ברכה, משפט מנהלי כרך שני, ע' 275 (1996)).

 

בבג"צ 654/78 ריבה גינגולד נ' בית הדין הארצי לעבודה (לה(2) 649) נדונה זכותו של עובד להישמע על ידי מעבידו שהיה רשות ציבורית. כב' הש' ברק קבע שם כי:

 

"זכות יסוד של האדם בישראל היא, כי רשות ציבורית, הפוגעת במעמדו

של אדם, לא תעשה כן, בטרם תעניק לאותו אדם את ההזדמנות להשמיע

את דעתו. ...

 

השימוע אשר על הרשות לקיים צריך להיות הוגן כדי שהאזרח יוכל להציג את עניינו. לעתים כרוך הדבר בהצגת ראיות. 'השמעת טענות בפני הרשות המינהלית כוללת בחובה, כדבר המובן מאליו, גם הצגת ראיות. שהרי לא פעם מתבססת הרשות על עובדות אשר, לפי הטענה, אינן נותנות תמונה מדוייקת או מלאה. לפיכך אפשר שהשימוע יתמקד בעובדות. ללא אפשרות להוסיף עובדות, או להפריך עובדות, השימוע עלול להיות עקר'".

 

 

 

החלטה של כל רשות מינהלית חייבת להיות אפוא בכל מקרה, תוצאה של בדיקה עניינית הוגנת ושיטתית. על הרשות לעשות את המיטב ובאופן סביר כדי שיבואו בפניה כל הראיות החשובות לעניין. הבדיקה צריכה להיות עניינית והוגנת, בין היתר במובן זה שיבואו בפניה גם עובדות אשר אינן עולות בקנה אחד עם גישתה הראשונית. כלומר, אל לה לרשות לתור ולחפש רק אחר ראיות אשר תאששנה את גישתה הראשונית.

כדי שהתמונה הרלוונטית כולה תהיה לנגד עיניה, על הרשות ליתן דעתה גם לראיות אשר משמעותן אינה עולה לכאורה עם גישתה זו. רק כך תוכל להגיע למסקנות עובדתיות שקולות ומאוזנות באותו עניין. אם יתברר כי בנסיבות המקרה לא שקדה הרשות המינהלית לאסוף את הנתונים השייכים לעניין, ולבדוק אותם לקראת קבלת ההחלטה, כפי שרשות סבירה היתה נוהגת, עשוי בית המשפט לפסול את ההחלטה.

באין איסוף ראיות כנדרש עלולים עובדות ונתונים הצריכים לעניין שלא להיות מובאים בחשבון, וההחלטה לא תהיה שקולה ומאוזנת (ר' לעיל בג"צ מוסטקי הראשון).

 

במקרה דנן ובשל חשיבות העומד להכרעה וההשלכה המהותית שיש לה לגבי התובע, יש לקבוע כי החלטת הגוף להערכת תארים לוקה בחסר, ועליה להבחן בשנית. קיימת חשיבות מכרעת לבדיקה יסודית ועניינית של טענת התובע לפיה העבודה שנטען כלפיו כי לא הוכנה על ידו, נכתבה במועד מאוחר יותר. שהרי אין חולק כי התובע קיבל אישור על סיום לימודיו כבר בחודש 2/01 בעוד שהתובע טוען כי העבודה שנטען כי העתיק ממנה הוגשה לכאורה ב- 3/01 - קרי - לאחר שהתובע כבר סיים את לימודיו. התובע אף הציג לתיק בית הדין העתק מאותה עבודה כפי שנשלחה אליו לאחר שדרש זאת, שבה מופיע על גבי השער המועד "מרץ 2001" (נספח ז לבקשה).

 

עובדה זו דורשת בירור והתייחסות מפורשת של הגוף להערכת תארים, מה שלא נעשה עד כה. עיון בהחלטת הועדה (זו מיום 23.2.05), כמו גם ההחלטה בהשגה שהגיש התובע (זו מיום 22.1.06) מעלה כי הועדה לא התייחסה לעניין זה, כאשר לתובע לא ניתנה ההזדמנות להיערך מראש ולהשמיע דברו בעניין. עיון בפרוטוקול הועדה (נ/1) מעלה, כי אותה עבודה זהה הוצגה לראשונה בפני התובע במעמד הראיון, ללא כל הכנה מוקדמת ובלא שניתנה לו ההזדמנות להיערך מראש באמצעות הצגת ראיות, כולל עבודות ו/או מסמכים אחרים שיש בהם כדי להפריך את הטענה להעתקה.

 

 

העתק העבודה הזהה על פי הטענה, נשלח לתובע רק לאחר הראיון, עפ"י דרישתו, וכאמור אין התייחסות לכך על ידי הועדה, גם לא בהחלטה על דחיית ההשגה.

 

קביעה זו עולה בקנה אחד עם הכרעת בית המשפט העליון בבג"צ מוסטקי ב', אשר קבע כי ייתכנו מקרים שיצדיקו עריכת ראיון חוזר לבוגר, כאשר במסגרת השיקולים שיבחנו על ידי ועדת השקילויות, תיבחנה גם טענות לפיהן לא הוצגה לבוגר עבודתו, חרף העובדה שנטען כי נמצאו בה פגמים.

 

סוגייה זו כשלעצמה מספיקה לדעתנו כדי להצדיק השבת עניינו של התובע בפני ועדת השקילויות לצורך בירור נוסף של החשדות כלפי התובע בנוגע לעבודת הגמר ומתן אפשרות ראויה לתובע להפריך החשדות כנגדו.

 

יתרה מזו, הנתבעת עצמה מודה כי על אף שהתובע טוען ששלח בדואר את השאלון והתצהיר טרם הראיון, אלה לא הגיעו לידה, ולא עמדו בפני הועדה בעת הראיון ו/או בעת מתן החלטתה (ר' פרוטוקול הועדה נ/1, עמ' 1 שורות 30-32, עמ' 2 שורות 1-6).

ככל הנראה, התובע לא ידע זאת בעת הראיון של 27.12.04, וממילא יתכן שלא טען אז את כל העומד לזכותו. גם בעניין זה ראויה השלמת המסכת הראייתית, והכרעה מחדש לאחר מכן.

 

לאחר שהועדה תשמע את עמדת התובע הנוגעת לעבודת הגמר, כמו גם תבדוק את כל שאר החומר המונח ושיונח לפניה, היא תוציא החלטתה מחדש. למותר לציין כי הועדה רשאית גם בהחלטתה החדשה, להסתמך ולהתבסס על ממצאי הראיון מיום 27/12/04 (נ/1) , תוך שקילת סבירות טענותיו של התובע באותו הראיון.

 

 

 

 

 

מידתיות וסבירות:

 

בבג"צ מוסטקי הראשון נקבע, כי החלטותיה של כל רשות ציבורית צריכות לעמוד במבחני הסבירות והמידתיות. כדי שתהיה סבירה, על החלטת הרשות להיות מושתתת על השיקולים הצריכים לעניין, תוך מתן משקל יחסי הולם לכל אחד מהם.

אם ההחלטה חורגת ממתחם הסבירות של איזון הולם בין השיקולים השונים, היא תיחשב לבלתי סבירה (בג"צ 935/89 גנור נ' היועץ המשפטי לממשלה [17], בעמ' 514-513; בג"צ 5688/92 ויכסלבאום נ' שר הביטחון [18], בעמ' 824). נוכח הליקוי בבחינת התשתית הראייתית עליו עמדנו לעיל, הרי שההחלטה הסופית אינה מושתתת על כל העובדות הצריכות לעניין לצורך קבלת ההחלטה, ועל-כן אין ההחלטה יכולה להתאפשר כמות שהיא.

 

לא מצאנו כי בית הדין הוא זה שיקבע האם להכיר בתובע כבוגר הזכאי לאישור שקילות התואר אם לאו. נראה לנו ההחלטה הסופית בעניין צריכה להיות של הגוף להערכת תארים, לאחר שהתובע יזומן לראיון חוזר שבו תינתן לו הזדמנות ראויה להשמיע את דברו. הועדה תשקול בשנית את כלל השיקולים והראיות הנוגעים לעניינו של התובע, עליהם עמדנו לעיל ותנמק את החלטתה הנוספת.

סוף דבר:

 

התביעה מתקבלת כאמור לעיל.

 

הנתבעת תישא בהוצאות ההליך הנוכחי ותשלם לתובע סך של 3,500 ₪, הוצאות שכ"ט עו"ד.

 

זכות ערעור: תוך 30 יום.

 

ניתן היום, <י"א כסלו תשע"א>, <18 נובמבר 2010>, בהעדר הצדדים.

נ.ע. מר ד. טבח ד"ר יצחק לובוצקי, שופט נ.מ. מר מ. דקל ק/רוניתע

 
פלסקום PDF Print E-mail
Written by amit   
Tuesday, 06 July 2010 17:01

בית דין אזורי לעבודה בתל אביב - יפו

 

01 יוני 2010

תע"א 9662-05 אבידן נ' פלקסקום בע"מ ואח'

 

 

בפני  

כב' השופטת  חנה בן יוסף

נ.צ.- מר מאיר ברימן

תובעים

גיא אבידן

ע"י ב"כ עו"ד רון י' פינצ'י 

 

נגד

 

נתבעים 

1.פלקסקום בע"מ 

2.אבי סהר

ע"י ב"כ עו"ד עמית גורביץ'

 

פסק דין

 

רקע כללי:

1.      לפנינו תביעה שהגיש מר גיא אבידן (להלן "התובע") כנגד פלקסקום בע"מ (להלן "הנתבעת") וכנגד מר אבי סהר (להלן "הנתבע") לתשלום פיצויי פיטורים, פדיון חופשה ופיצויים בגין פיטורים שלא כדין.

2.      התובע עבד בנתבעת כאיש מכירות מחודש יולי 2002 ועד לפיטוריו ביום 18.4.2004 (נספח ב' לכתב התביעה).

3.      התובע והנתבע הינם גיסים. תחילה החזיק התובע ב- 50% ממניות הנתבעת ושימש כדירקטור בנתבעת. ביום 15.12.02 חדל התובע מלכהן כדירקטור והעביר 35% ממניותיו לנתבע. התובע נותר בעל מניות בשיעור 15% בנתבעת. הנתבע הינו מנהלה של הנתבעת ומחזיק ביתר מניות הנתבעת.

4.      הנתבעת הינה חברה העוסקת בתיווך וסחר רכיבים אלקטרוניים.

5.      התובע הגיש לבית משפט השלום בכפר סבא שתי תביעות כנגד הנתבעים בגין עוולת לשון הרע (א 5279/04, 7571/04). הנתבעים הגישו תביעה שכנגד . ביום 13.7.08 ניתן פסק דין המקבל את שתי התביעות ודוחה את התביעה שכנגד.

6.      כשלושה חודשים לאחר פיטורי התובע, הגישה הנתבעת תביעה לבית דין זה כנגד התובע בו עתרה לצו מניעה קבוע ולפיצויים (עב 6969/04). בנוסף עתרה הנתבעת לצו מניעה זמני (5591/04). עניינן של העתירות היה לאסור על התובע להשתמש במאגר הנתונים של הנתבעת ולקיים קשרים עסקיים עם ספקים של הנתבעת. ביום 14.7.04 התקיים דיון בפני כב' השופטת נטע רות והושגה הסכמה לפיה לא ישתמש התובע במאגר הנתונים של הנתבעת ולא יתקשר עם שישה ספקים ששמותיהם ננקבו בפרוטוקול, וזאת למשך שנה אחת (נספח ז' לכתב התביעה).

7.      מטעם התובע העיד התובע בעצמו. מטעם הנתבעים העיד הנתבע ורעייתו הגב' סימי סהר.

 

דיון והכרעה:

 

חבות הנתבע 2:

8.      לא מצאנו כי במקרה זה מתקיימות הנסיבות ל"הרמת מסך ההתאגדות שבין החברה למנהלה". פסק הדין שניתן בבית המשפט בכפר סבא מתייחס לעילת לשון הרע בלבד ואינו רלבנטי לתביעה מכוח משפט העבודה. התובע לא הוכיח ניצול לרעה של הישות המשפטית הנפרדת של הנתבעת ולא הצביע על עירוב נכסים בהתנהלות הנתבעת והנתבע.

9.      משכך, אין להרים את מסך ההתאגדות והתביעה כנגד הנתבע נדחית.

 

פיצויי פיטורים:

10.  אין חולק כי התובע פוטר, אלא שלטענת הנתבעים, נסיבות פיטוריו שוללות פיצויי פיטורים מעבר לשחרור הכספים מחברת "כלל". לטענת הנתבעים, על אף הבטחתו, עשה התובע שימוש במאגר המידע של הנתבעת. לטענתם, הפרות המשמעת הקשות של התובע שוללות ממנו את הזכות לפיצויי פיטורים.

11.  ביום 1.6.09 התקבלה הודעת התובע לפיה הועברו לידיו, על ידי חברת הביטוח "כלל", כספי הפיצויים שהיו צבורים אצלה, בסך 15,856 ₪, ומשכך מופחת סכום זה מרכיב פיצויי הפיטורים שבתביעה והוא עומד על 9,819 ₪.

12.  טענות הנתבעים לפיהם פיטוריו של תובע היו בנסיבות המצדיקות פיטורים ללא פיצויים או בפיצויים חלקיים, לא הוכחו כלל.

13.  לטענת הנתבעים עולה מתלושי השכר כי שכרו הקובע של התובע הינו 12,000 ₪. עיון בתלושי השכר מעלה כי טענה זו לא נכונה. שכרו של התובע השתנה ועמד בחלק מהתקופות על שכר גבוה יותר.

14.  תקנה 8 לתקנות פיצויי הפיטורים (חישוב הפיצויים והתפטרות שרואים אותה כפיטורים), תשכ"ד- 1964 קובעת כי כאשר חלה הפחתה בשכרו של עובד אשר כתוצאה ממנה קטן שכרו האחרון יראו כשכר אחרון לגבי התקופה שלפני ההפחתה את שכרו של העובד ערב ההפחתה.

15.  בהעדר תחשיב נגדי מטעם הנתבעים ומשטענתם באשר לשכרו הקובע של התובע, נדחתה, מתקבל חישובו של התובע באשר גובה פיצויי הפיטורים שעל הנתבעים להעביר לידיו.

16.  משכך, הנתבעת תשלם לתובע סך של 9,819 ₪ בגין רכיב תביעה זה.

 

פיצויי בגין פיטורים שלא כדין:

17.  לטענת התובע פוטר במפתיע ומבלי שנערך שימוע כחוק טרם הפיטורים. לסברתו, נסיבות אלו מזכות אותו בפיצוי בסך 80,000 ₪.

18.  התובע מודה כי בסמוך לפיטורים זומן לשיחה בביתו של הנתבע ואשתו בו נאמר לו כי העבודה המשותפת פוגעת ביחסים בין האחיות (עמ' 3, ש' 2-13).

19.  אנו סבורים כי התקיימה חובת השימוע בנסיבות המקרה.

20.  בנוסף, גם העובדה כי התובע השתהה והגיש תביעתו לאחר כשנה וחצי ממועד סיום יחסי העבודה. מחזקת את התרשמותנו כי לא נפל פגם בהליך הפיטורין והתובע לא חש בזמן הפיטורין כי פוטר באופן לא תקין.

21.  לפיכך, דין רכיב תביעה זה להדחות.

 

פדיון חופשה:

22.  זכותו של עובד לפדיון ימי חופשה הינה זכות קוגנטית המעוגנת בחקיקה. הלכה היא כי נטל ההוכחה בדבר החופשה מוטל על המעביד. הנתבעים לא הביאו ראיות להוכחת מספר ימי החופשה שמגיעים לתובע או שנוצלו על ידו. מעבר לדרוש, הוכח על ידי התובע כי "החופשות" אותן לקח התקיימו בעיקר בסופי שבוע. אף עדת הנתבעים, הגב' סימי סהר, העידה כן (עמ' 7, ש' 1-2).

23.  לפי סעיף 10(ב)(1) לחוק חופשה שנתית, תשי"א- 1951, יש לחשב את פדיון החופשה לפי שכר העבודה שהעובד היה מקבל בעד אותו פרק זמן אילו לא יצא לחופשה והוסיף לעבוד, היינו לפי חודש העבודה המלא האחרון. בחודש מרץ 2004 השתכר התובע בסך של 12,087 ₪. משכך שכרו ליום עבודה לצורך חישוב רכיב זה הינו 550 ₪.

24.  לאור האמור ובהתייחס לתקופת עבודתו ולהודאתו כי ניצל שני ימי חופשה, זכאי התובע לסך של 8,525 ₪ בגין פדיון ימי חופשה.

 

קיזוז:

25.  לטענת הנתבעים יש לקזז מכל סכום שיפסק לתובע את חוב התובע לנתבעת בסך של 19,398 ₪ (נספח ד' לתצהיר הנתבע).

26.  ביום 1.12.02 חתמו הצדדים על הסכם לפיו התובע יחזיק בכרטיס אשראי של הנתבעת ויעשה בו שימוש לצרכי רכב החברה בלבד.

27.  התובע העיד כי החיובים שנעשו בכרטיס האשראי נעשו עבור הנתבעת ובידיעת הנתבע.

28.  אנו מקבלים את טענת התובע כי פסק דינו של בית משפט השלום בכפר סבא אשר דחה את הטענה בדבר שימוש לא הולם בכרטיס האשראי של הנתבעת מהווה השתק פלוגתא ומשכך אין לקזז את החיובים מהסכומים שנפסקו לתובע.

29.  גם לעניין חשבון הבזק מביתו הפרטי של התובע נפסק בבית משפט השלום כי "משהעניין התגלה הוא יושב שכן המדובר בחיוב שבוצע גלויות בחשבון החברה ב – 7.1.04." (נספח ז' לתצהיר התובע, עמ' 144 ש' 20-21).

30.  טענת הנתבעת לפיה יש לקזז כספים שקיבל התובע כהלוואה על מנת להגיש הצהרת הון אישית, נזנחה בסיכומים שהוגשו מטעמה.

 

 

סוף דבר:

31.  הנתבעת תשלם לתובע תוך 30 ימים מיום קבלת פסק הדין כדלקמן:

                    א.        פיצויי פיטורים בסך 9,819 ₪ בתוספת הפרשי הצמדה וריבית חוקית מיום 17.11.05 ועד ליום פירעונם המלא בפועל.

                     ב.         פדיון חופשה בסך 8,525 ₪ בתוספת הפרשי הצמדה וריבית חוקית מיום 17.11.05 ועד ליום פירעונם המלא בפועל.

                      ג.         הוצאות משפט בסך 1,000 ₪ ושכר טרחת עורך דין בצירוף מע"מ כדין בסך של 4,000 ₪, שאם לא ישולמו תוך 30 יום מהיום, ישאו הפרשי הצמדה וריבית כחוק מהיום ועד למועד תשלומם המלא בפועל.

 

 

 

 

 

 

חנה בן יוסף 54678313-9662/05

ניתן היום,  י"ט סיון תש"ע, 01 יוני 2010, בהעדר הצדדים.

 

 

 

נ.צ. מר מאיר ברימן, עובדים

 

חנה בן יוסף,שופטת

 

 

 
אילנה זומר PDF Print E-mail
Written by amit   
Thursday, 03 June 2010 07:40

בבית הדין האזורי לעבודה בירושלים                                                                   תיק  1785/03

בפני כב' השופט אייל אברהמי, נ.צ. מר ממליה, נ.צ. מר לוזון                           ניתן ביום 25.6.2008

 

התובעת:                                סבטלנה (אילנה) זומר

                                           ע"י ב"כ עו"ד עמית גורביץ'

 

-          נ ג ד –

 

הנתבעים:                    1. פרדיקטה בע"מ

                                2. אפים לביץ

                                3. גלינה לביץ

                                ע"י ב"כ עו"ד י. ריכטר, עו"ד סיון

 

פסק דין חלקי

העובדות

  1. הנתבעת הינה חברה לפיתוח ושיווק תוכנות ונותנת שירות בקשר לתפעול מאגרי מידע.
  2. התובעת עבדה אצל הנתבעת 1, אך מועד תחילת עבודתה שנוי במחלוקת. בעוד שהתובעת טוענת כי החלה לעבוד באוגוסט 93, טוענת הנתבעת, כי התובעת החלה לעבוד ב- 1.1.94.

כמו כן, הצדדים חלוקים בשאלת התפקידים השונים אותם מילאה התובעת, אך אין חולק כי בסיום עבודתה הייתה מנהלת שיווק, ששיווקה את מוצרי המידע אותם פיתחו הנתבעים.

  1. ביום 22.10.02, שלחה התובעת לנתבעים מכתב, שכותרתו "הפסקת עבודתי בשל הרעת תנאים", בו טענה, כי היחס לו היא זוכה אינו הולם והתנאים הכספיים שהיא מקבלת בפועל אינם כפי שהובטח לה. התובעת ציינה במכתבה: "אני מבקשת פגישה מיידית להסדרת כל הנושאים הללו שאם לא כן, אראה את עצמי כמפוטרת בשל הרעת תנאי העבודה ואתבע את כל המגיע לי בשל כך" (נספח יג לכתב התביעה). הנתבעת ראתה במכתב זה מכתב התפטרות, ובין הצדדים שנויה מחלוקת האם התובעת פוטרה או התפטרה. אין מחלוקת כי סיום העבודה היה ביום 4.11.02.
  2. תביעת התובעת, אשר הוגשה ביום 20.5.03, כוללת תביעה להפרשי שכר, הפרשי עמלות, פיצויי פיטורים ותנאים סוציאליים נוספים.
  3. אין מחלוקת, כי התובעת אינה זכאית לפרמיות לפני חודש 7/95, וכי שכרה הבסיסי של התובעת היה 5,000 ₪ ברוטו. בחודש 8/96 נחתם בין הצדדים הסכם, לפיו פעלו עד שנת 2000 (נספח ג לכתב התביעה – להלן ההסכם). הצדדים חלוקים בשאלה האם ההסכם הוגבל בזמן, מתי הסתיים והאם יש לעדכן את שכרה הבסיסי של התובעת לפיו.

 

דיון והכרעה

6.      להלן נבהיר מספר עניינים עובדתיים השנויים במחלוקת בין הצדדים, בנוגע, בין היתר, להפרות הסכם העבודה, לכאורה, על ידי הנתבעים, ונפקויות הפרות אלו:

 

מועד תחילת העבודה

  1. התובעת מבקשת להכיר בחודש 8/93 כמועד תחילת העבודה, על סמך שני תלושי שכר שקיבלה לחודשים 11-12 שנת 93', מאת הנתבעת 4, עליהם מצוין המועד 8/93 כמועד תחילת העבודה. לטענת הנתבעים, החלה התובעת לעבוד בנתבעת 1 בתחילת שנת 1994.
  2. בעניין זה אנו מעדיפים את גרסת הנתבעים, לפיה, התובעת עבדה באופן אקראי בתרגומים לנתבעת 4 בתקופה זו, ואילו את עבודתה בנתבעת 1 החלה ביום 1.1.94, כמצוין על תלושי השכר שקיבלה מנתבעת 1, במשך כל תקופת עבודתה.
  3. מסקנה זו עולה מהתשתית העובדתית שנפרשה בפנינו. מהמסמכים שהוגשו, עולה, כי קיימים רק שני תלושי שכר לשנת 93', עובדה התומכת בטענת הנתבעים, כי מדובר בעבודה אקראית ולא קבועה.

10.  כמו כן, מתצהיר הנתבע 2 עולה, כי מדובר בשני תאגידים עם פעילות שונה (הנתבעת 1 והנתבעת 4), וכי אין קשר בין התשלום ששולם לתובעת עבור עבודות תרגום בשנת 93 על ידי נתבעת 4, לבין עבודתה במשרה מלאה, כעובדת מן המנין, משנת 94, אצל הנתבעת 1. התובעת לא הפריכה טענות אלה. דוחות רשם החברות שהוגשו, תומכות בטענות הנתבע לעניין זה. על כן אנו קובעים, כי התובעת החלה לעבוד בנתבעת 1 ביום 1.1.94.

 

תפקידה של התובעת

11.  התובעת טענה תחילה שהחלה לעבוד כמנהלת השיווק של החברה, כבר בתחילת שנת 1994. אולם, מעדותה עולה, כי בראשית תקופת העבודה לא עסקה בעבודות שיווק. התובעת העידה, כי כשהגיעה לעבודה לא היה לה רקע או ניסיון קודם בשיווק או הכרת המוצרים של הנתבעת 1 (עמ' 9 ש' 12-16). בהמשך הודתה, כי לא גייסה לקוחות ולא דרשה עמלות בשנת 1993, ותפקידה היה: "למדתי מוצרים, עזרתי למר יעקב פישר להגיע ללקוחות, לעשות מעקבים לשלוח הצעות מחיר ובהתאם לזה קיבלתי משכורת" (עמ' 10 ש' 21-22).

12.  כמו כן, התובעת הודתה, כי בתקופה זו עבד כמנהל השיווק – מר יעקב פישר, שעזב בשנת 1994 (עמ' 11 ש' 5). מכאן, שהתובעת החליפה את יעקב פישר בעבודות שיווק רק במהלך שנת 1994, או תחילת שנת 1995. ככל שעלתה הרווחיות מעבודתה של התובעת בשיווק, השתנו תנאי השכר שלה, כך שבשנת 1996 הוסכם על חלוקת השכר בין שכר בסיס לפרמיות בגין מכירות. אולם, עד מועד זה, שכרה היה שכר בסיס בלבד, וככל הנראה, לא היו מכירות בתקופה זו. התובעת אינה זכאית, אפוא, לפרמיות, עבור תקופת עבודתה עד שנת 1996.

 

ההסכם מיום 22.8.96

13.  בהסכם, שכותרתו: "הגדרת תפקיד, תחומי אחראיות ותנאי שכר", נכתב בהאי לישנא:

"הינך מקבלת שכר בשני אופנים: משכורת בסיס ותגמולים".

כן נכתב, כי משכורת בסיסית מקבלת התובעת עבור ארגון פגישות, סיוע בהכנת הצעות פרוייקטים, הכנת הצעות מחיר ועזרה בניהול המשרד. תגמולים מקבלת עבור "הצלחה" ביצירת קשר ראשוני עם לקוחות פוטנציאליים, מעקב שוטף אחר לקוחות פוטנציאליים וסיוע בהכנת הצעות פרוייקטים, הכנת הצעות מחיר. מלשון ההסכם, אנו למדים, כי התובעת אינה זכאית לפרמיות בגין חידוש הסכמים עם לקוחות קיימים, והתגמול על כך, כלול במשכורת הבסיס.

14.  כמו כן, בהסכם נקבע מנגנון העלאת משכורת בסיסית באופן הבא:

"מילוי מצטיין של משימות שעל פיהן היא משולמת מביאה להעלתה. המשכורת תתעדכן באופן חצי שנתי, החל מיולי 1995, באופן הבא: 20% ממוצע התגמולים שהורווח בששת החודשים הקודמים".

וכן: "תגמולים ישולמו בגובה 10% מכל מכירות נתונים/מאגרים/תוכנות".

15.  אשר לתוקף ההסכם. לטענת התובעת, ההסכם משקף את תנאי העסקתה עד סיום עבודתה, אלא שהנתבעים חדלו באופן חד צדדי, לכבד את ההסכם, החל משנת 2000, באופן זה נשחק שכר היסוד שלה, ולא עודכן אחת לששה חודשים, כפי שנקבע בהסכם. משנת 2000 ועד סיום עבודתה, משכורת היסוד שלה נותרה 5,000 ₪.

לטענת הנתבעים, החל משנת 2000 שונו תנאי העבודה של התובעת, באופן שחלק הפרמיות בשכר עלה, חלף עדכון שכר הבסיס. לטענתם, השינוי נעשה בהסכמה בעל פה.

16.  אין מחלוקת, כי אין בהסכם זכר לפרשנות הנתבעים, לפיה ההסכם תקף ל-5 שנים בלבד. הואיל והטקסט הלשוני מלמד על הסכם שאינו מוגבל בזמן, אין מקום לפרשנות הנתבעים, שאינה נתמכת בראיה כלשהי. לעניין זה נזכיר את ההלכה הפסוקה:

"אמת, הפרשנות אינה אך בלשנות, אך בכל פעילות פרשנית יש יסוד בלשני. כל פרשן חייב להתחשב במגבלות הלשון. המשמעות המשפטית של הלשון, אשר נועדה להגשים את התכלית המונחת ביסודה, חייבת להתיישב עם אחת המשמעויות הלשוניות של הטקסט. אמת, המרכיב הלשוני אינו תנאי מספיק לפרשנות. אך הוא תנאי הכרחי לה" ( ע"א 3622/96 חכם נ' קופת חולים "מכבי", פ"ד נב(2) 638, 646).

17.  לטענת הנתבעים, כי תוקף הסיכום בין הצדדים היה לחמש שנים, אין כל בסיס בתשתית העובדתית שהונחה לפנינו. לא רק שהדבר אינו עולה מלשון ההסכם, אלא שאף התנהגות הצדדים מלמדת על אומד דעתם, כי לא הייתה כוונה להגביל את ההסכם, ואף אין זה סביר שהתובעת הסכימה להגבלת ההסכם באופן שמביא לשחיקה בשכרה.

18.  מחודש 3/00 עד 10/02 עמד שכר הבסיס של התובעת על 5,000 ₪ בלבד. זאת בניגוד להסכם. כיוצא מכך, הואיל ושכרה הבסיסי של התובעת לא עודכן, הרי שהנתבעים הפרו חובתם עפ"י ההסכם לעדכן את שכר הבסיס של התובעת כל שישה חודשים. התובעת זכאית להפרשי שכר בהתאם לעדכון שכר הבסיס לפי המנגנון שנקבע בהסכם, וזאת החל מחודש 7/95 עד סיום עבודתה. שכר הבסיס נקבע כשכר ששולם ביום 1.7.95, היינו, 2,607 ₪ (נספח ד).

19.  אין כל ראיה לתמוך בטענת הנתבעים, כי בסיום תוקף ההסכם סוכם בין הצדדים כי מעתה תשלום המשכורת כשכר יסוד קבוע בסך 5,000 ₪ בצירוף תגמול של 12% משווי עסקאות רגילות ותגמול של % 8-10 של פרוייקטים, לפי היקף הפרויקט. אף בפועל, לא קיבלה התובעת תגמול של 12%. יתרה מזו, שכרה של התובעת בתקופת ההסכם עמד על כ-5,000 ₪ שכר יסוד ועוד כ-2,500 עד 3,500 פרמיות. לטענת הנתבעים, שכרה של התובעת עלה בעקבות ההסכמה החדשה בעל פה, כך שהגיע לא פעם קרוב ל-9,000 ₪. מנתונים אלה, יוצא, כי השכר לא עלה, אלא נותר על כנו. אין זה סביר שהתובעת תסכים לשינוי כזה בתנאי העבודה, שלמעשה מביא לשחיקת השכר לאורך השנים, דווקא כשהרווחיות של עבודתה עבור החברה, עולה. התובעת בוודאי לא הסכימה להמיר העלאת שכר הבסיס תמורת תוספת בשיעור של 2% בלבד בשיעור העמלות.

20.  יש לציין, כי הדבר אף עומד בסתירה ביחס לטענת הנתבעים, כי התובעת הייתה מעוניינת במשכורת קבועה ולא נתונה לשינויים מהותיים מידי חודש. מכאן שאף לגישתם, העדיפה התובעת כי חלק ניכר משכרה יהיה משכורת בסיס, שהינה יציבה וחלק העמלות, המשתנה מחודש לחודש, יהיה פחות.

21.  ועוד. אילו הייתה מסכימה התובעת לשינוי כזה, סביר להניח שהנתבעים היו מעלים את ההסכמה על כתב, כפי שעשו בהסכם מ-8/96, וגם על מנת שלא תחזור בה התובעת מההסכמה, שכן שכרה בפועל לא הוטב. העדר הסכמה בכתב מעידה על העדר הסכמה בנסיבות העניין, כשלמעשה מדובר בהרעת התנאים. בפועל אף ניתן לראות כי שכרה של התובעת הוקפא בחודש 3/00, למרות שלפי גישתם של הנתבעים, תוקף ההסכם פג כבר בסוף שנת 1999.

22.  אשר לתחילת מועד תוקפו של ההסכם, בהתחשב בכך שהתובעת עצמה העידה, כי בשנת 1994 לא גייסה לקוחות, הרי שסביר להניח ששיטת השכר הכוללת תמריצים בגין מכירות החלה, כאשר החלה התובעת לעבוד בשיווק, ואף ביצעה מכירות בפועל, כפי שנקבע במפורש בהסכם, היינו בחודש 7/95. מכאן, שאין התובעת זכאית לתשלום עמלות עבור התקופה שקדמה להסכם משנת 1996.

23.  לא למותר לציין, כי אין אנו מקבלים את טענות הנתבעים בדבר חוסר תוקף של המסמך, בשל העדר חתימה עליו, וזאת בין היתר, לאור מוסכמה 7 ברשימת המוסכמות מיום 14.7.05.

 

הפרשי פרמיות

24.  נחה דעתנו, כי הוסכם שהפרמיות ישולמו לתובעת לפי עיתוי קבלת הכספים בפועל, ולא לפי מועד סגירת העסקה. אין זה סביר לשלם פרמיה על עסקה, שהתגמול בגינה טרם התקבל.

25.  אנו מקבלים את טענת הנתבעים, לפיה בהתאם להסכם, ישולמו לתובעת תמלוגים בגין מוצרי מדף בלבד, כפי שהוסבר בעדות הנתבע, בגין ההבדל בין מוצרי מדף לפרוייקטים.

26.  התובעת לא הוכיחה כי הנתבעים הפרו חובתם לשלם לה תגמול בגין חידוש הסכמי שירות של לקוחות. בהסכם האמור, לא נקבע, כי התובעת זכאית לפרמיות בגין לקוחות קיימים. כמו כן, לא הוכח כי הנתבעים ניסו להסתיר מהתובעת עסקה, כנטען בכתב התביעה.

27.  הצדדים הסכימו, כי הפרמיה של חודש מסוים שולמה לעיתים באופן מפוצל או נדחה, בהסכמת התובעת (מוסכמה 8).

התובעת זכאית אפוא, להפרשים בגין פרמיות שלא שולמה לה בתקופת עבודתה, בגין עסקאות שביצעה, בהתאם למחברת העסקאות (נ/2), שאנו מקבלים כראיה לעסקאות שבוצעו על ידי התובעת. חישוב הפרמיות הינו בהתאם להסכם, ובכפוף להערות דלעיל בדבר אבחנה בין מוצרי מדף לפרויקטים, ומועד התשלום. לעניין זה נציין, כי אין אנו מקבלים את הטענה, כי הנתבעת "עיגלה" את סכומי התגמולים לבקשת התובעת, למעט בהתאם למה שהסכימו הצדדים כאמור במוסכמה 8.

 

יחסי עובד מעביד בין התובעת לבין הנתבעים 2-4

28.  הוכח, כי הנתבעים 2-3 הינם בעלי המניות ונושאי משרות בנתבעת 1. אין מחלוקת, כי הנתבע 3 הוא ששכר את התובעת לעבודה, והוא זה שפיטר אותה. הנתבעת 2 היא זו ששילמה את המשכורת. שני הנתבעים פיקחו על עבודתה ונתנו לה הוראות. בהעדרם, בתם של הנתבעים פיקחה על עבודת התובעת. בנסיבות אלה, אין צורך לדון בהתקיימותן של עילות להרמת מסך, משום שהתקיימו, לטעמנו, יחסי עובד מעביד בין התובעת לנתבעים 2-3, ולכן יש לנתבעים אחריות אישית כלפי התובעת. אין מדובר בבעלי מניות בלבד, אלא במעסיקים בפועל, שהיו מעורבים בכל פרטי ההעסקה של התובעת, לרבות קביעת תנאי העבודה, שכר, ותפקידים.

29.  אשר לנתבעת 4, לא הוכח כי מדובר באותה חברה שהיא הנתבעת 1, או ברציפות העסקה בין תקופת העבודה של התובעת בנתבעת 4 בשנת 1993 לבין תקופת עבודתה בנתבעת 1 החל משנת 1994. לפיכך, אין יחסי עובד מעביד בין הנתבעת 4 לתובעת, וככל שהיו הסתיימו אלה בשנת 1994 וחלה עליהם התיישנות. אף לעניין בעלי המניות, בעוד שמדוחות רשם החברות עולה כי בעלי המניות של נתבעת 1 הם הנתבעים 2-3, הרי שמניותיה של נתבעת 4 בבעלות מלאה של חברת פרדיקטה גרופ בע"מ (נספח א1 לכתב התביעה). דין התביעה נגד נתבעת 4, להדחות אפוא.

 

נסיבות סיום העבודה

30.  אין מחלוקת כי התובעת כתבה לנתבעים מכתב ביום 22.10.02, שכותרתו: "הפסקת עבודתי בשל הרעת תנאי עבודה" (נספח יב לכתב התביעה). במכתב זה מציינת התובעת, כי היא תראה עצמה מפוטרת בשל הרעת תנאי עבודה, אם לא תתקיים פגישה עם הנתבעים, בה יוסדרו תנאי העבודה, שלטענתה אינה מקבלת בהתאם למה שהובטח לה.

וזו לשון המכתב:

"אני מבקשת פגישה מיידית להסדרת כל הנושאים הללו שאם לא כן אראה את עצמי כמפוטרת בשל הרעת תנאי עבודה ואתבע את כל המגיע לי בשל כך". (ההדגשות כאן ולהלן אינן במקור – א.א.).

המכתב נמסר לבתם של הנתבעים 2-3, שעה שאלה שהו בחו"ל. בתם של הנתבעים (להלן: אינגה), ביקשה מהתובעת לצאת לחופשה בת מספר ימים עד לשובם של הוריה (ר' נספח יג לכתב התביעה). במכתב מהנתבע 3 מיום 28.10.02, שכותרתו "תגובה להתפטרותך", כתב הנתבע, כי נדהם לגלות שהתובעת החליטה להתפטר, אך הוא מקבל את עזיבתה בצער (נספח יד).

ביום 31.10.02 מיהרה התובעת להשיב על מכתב זה, וכך כתבה:

"במכתבו של מר פליקס בו הוא מנסה כמובן שוב לפגוע בי בדרך מתוחכמת במקום לדון לגופו של עניין הוא מקבל את התפטרותי שלא הייתה ולא נבראה בכדי להתחמק מתשלום המגיע לי למרות שכבר הבהרתי בעל פה ובכתב שאין לי שום כוונה להתפטר מיוזמתי..." (נספח טו).

הנתבע 3 השיב לה כבר ביום 4.11.02 (נספח טו1):

"אנו מודיעים לך כי העסקתך בחברת פרדיקטה נפסקת לאלתר ואת מפוטרת מיידית החל מרגע קבלת המכתב".

דברים אלה ברורים, ולא ניתן לפרש אותם אחרת מלבד מכתב פיטורים.  

31.  אין בידינו לקבל את טענת הנתבעים, כי המכתב מיום 4.11.02, בו הודיעו לה על פיטוריה, הוצא על רקע דרישת התובעת לקבל מכתב פיטורים והקמת מהומה במשרד לשם כך. לא התרשמנו כי הנתבעים פשוט נכנעו לכפייה של התובעת לכתוב לה מכתב פיטורים. ברי כי הנתבעים, ידעו את נפקותו של מכתב הפיטורים, ולא היו מוציאים מכתב כזה, המודה בפיטורי התובעת, רק בגלל שהתובעת דרשה זאת.

32.  כמו כן, לא ניתן לראות במכתב זה כהודעה פורמאלית בלבד. התובעת במכתבה שלה, ביקשה פגישה. הנתבעים בחרו שלא להענות לבקשתה, וחלף זאת לקבל את הודעתה כי אם לא תתקיים פגישה היא תראה עצמה כמפוטרת. הנתבעים, אפוא, היו אלו שניתקו את יחסי העבודה בפועל, ולא התובעת, שאף אם רמזה במכתבה בדרך של איום כי תראה עצמה מפוטרת בגין הרעת תנאים, הרי שבמקביל לכך, המשיכה לעבוד ולא ניתקה את היחסים בפועל.

33.  יש לציין, כי הנתבע אף מונה סיבות חדשות לפיטוריה של התובעת, שלא עלו במכתבים הקודמים, כגון: עבודה נוספת בשעות העבודה, שימוש במכשירי החברה לצורך כך, ואיומים וסחיטות נגד בעלי החברה. לנתבעים, היו אפוא, מניעים לפיטורי התובעת. על פניו מתקבל הרושם שמכתב זה מנותק משאר המכתבים, ואף לא עונה לתובעת לדרישותיה בעניין תנאי השכר לגופו של עניין. ממכתב זה, ואף מטענות הנתבעים בכתב ההגנה, עולה, כי לטענת הנתבעים, התובעת החלה לעבוד עבור חברת ניקן על חשבון זמן עבודתה בנתבעת 1. מכאן, שלנתבעים דווקא, היה מניע לפטר את התובעת, שלכאורה נצלה את מכשירי המשרד וזמן העבודה לביצוע עבודה נוספת. לא רק שהטענה בדבר עבודה נוספת לא הוכחה, והתובעת אף העידה, כי לא קיבלה שום שכר מחברת ניקן, אך הדברים מלמדים על אומד דעת הצדדים.

34.  כוונת הצדדים אף עולה מהמכתבים באופן ברור. התובעת מצידה, ביקשה לשפר את תנאי העבודה, בהתאם למה שלטענתה, הובטח לה ולא קוים. לצורך כך דרשה פגישה. הנתבע 3 מצידו, תחילה התעלם מדרישת הפגישה והעדיף לקבל את האיום המרומז של התובעת בדבר הפסקת העבודה, תוך שהוא מביע צער ופליאה על הפסקת עבודתה. משקיבל את תשובת התובעת, כי אין היא רואה עצמה כמתפטרת, לא בוששה תגובתו להגיע, ולפיה היא מפוטרת.

35.  מחילופי המכתבים בין הצדדים, עולה אפוא, כי התובעת לא התפטרה, אלא ביקשה הסדרת החובות הכספיים של הנתבעים כלפיה, כך לטענתה. הנתבעים נמנעו מלהפגש עמה, וחלף תיאום מועד פגישה כדי להשיב לתובעת על טענותיה הכספיות אחת לאחת, "קיבלו" הנתבעים את התפטרותה. התובעת מיהרה להסביר במכתב מיום 31.10.02 שהיא לא התפטרה, ואף המשיכה לעבוד בפועל, לרבות פגישות עם לקוחות, עד למכתב הנתבע 3 מיום 4.11.02, שנמסר לתובעת ביד כשהגיעה לעבודה, המודיע לה על פיטוריה לאלתר. בנסיבות אלה, זכאית התובעת לפיצויי פיטורים.

 

פיצויי פיטורים

36.  התובעת זכאית לפיצויי פיטורים בגין תקופת עבודתה, כפי שקבענו, מיום 1.1.94 עד 4.11.02, היינו 8 שנים ו-11 חודשים.

37.  אשר לשאלה האם יש לכלול את העמלות בחישוב השכר הקובע לעניין חישוב פיצויי הפיטורים ולעניין חישוב פדיון החופשה. לכאורה לפי תקנות פיצויי פיטורים (חישוב הפיצויים, והתפטרות שרואים אותה כפיטורים), התשכ"ד-1964, פרמיה איננה כלולה ברכיבי השכר לצורך חישוב פיצויי הפיטורים. יחד עם זאת, בפסק הדין דב"ע מט/3-141 בלבול נסים - מפעלי מאיר בע"מ, פד"ע כ"א 439, נקבע :

"הלכה היא כי השם בו תיקרא "תוספת" אינו הקובע ויש לשקול את מהותה של התוספת לעניין רכיבי השכר המשמשים לחידוש פיצויי הפיטורים".

38.  בע"ע 300048/98 עובדיה סימן נ' הסתור בע"מ, ([פורסם בנבו], ניתן ביום 26.3.02), נקבע, כי עובד ששכרו משתלם בחלקו על פי מרכיב קבוע ובחלקו האחר בעמלות המחושבות על פי מחזור המכירות או הרווחים, יחושבו פיצויי הפיטורים על פי השכר בשני המרכיבים (ר' גם ע"ע 170/03 יוסי עזרא נ' יהב, פרויקטים ומחשוב בע"מ [פורסם בנבו]; ע"ע 300351/97, 30367 דוד קורן נ' מנן מדיקל בע"מ (לא פורסם)).

מסקנת הדברים היא, שיש לכלול את העמלות בבסיס השכר הקובע המשמש לצורך חישוב פיצויי הפיטורים, ולחשב את השכר האחרון כשכר בסיס מעודכן בתוספת ממוצע הפרמיות של 12 החודשים שקדמו לפיטורים. כך גם לעניין חישוב תמורת ימי החופשה.

 

דמי גמולים לביטוח מנהלים

39.  התביעה ברכיב זה נדחית, בהעדר ראיה לאי העברת מלוא הסכומים שנוכו, לפוליסת הביטוח.

 

פדיון ימי חופשה

40.  נוכח הודעתה של התובעת כי היא מקבלת את רישומה של הנתבעת 2 לעניין יתרת ימי החופשה (נספח 2 לכתב ההגנה), התובעת ניצלה 93 ימי חופשה מתחילת עבודתה. לא למותר לציין, כי רישומה הנ"ל של הנתבעת 2, מספק לטעמנו, את דרישות החוק והפסיקה מהמעביד לנהל פנקס חופשות.

41.  הואיל ובתלוש השכר עבור חודש 10/02 מופיע שהתובעת קיבלה פידיון עבור 14 ימי חופשה, הרי שנותרה לזכותה של התובעת יתרה של 10 ימי חופשה בלבד.

 

סוף דבר

42.  דיון נוסף נקבע ליום 1.7.08 בשעה 12.00  לצורך השלמת בירור הטענות הכספיות בהתאם לעקרונות שנקבעו בפסק הדין החלקי.

43.  על הצדדים להביא לדיון מסמכים ותחשיבים בהתאם לעקרונות הבאים:

א.    ההסכם מיום 22.8.96 קובע את תנאי העבודה והוא מחייב עבור התקופה שממועד חתימתו ועד מועד סיום יחסי העבודה.

ב.     בהתאם להסכם, התובעת זכאית ל-10% עמלות בגין מוצרי מדף – תוכנות קיימות ולא בגין פרוייקטים.

ג.       התובעת זכאית להפרשי שכר בגין אי עדכון שכר הבסיס בהתאם להסכם, כשכר הבסיס ההתחלתי לחישוב הינו 2,607 ₪ - שכר חודש 7/95, והוא מתעדכן כל שישה חודשים, כאמור בהסכם ממועד זה ועד 10/02, לרבות בגין הפרשות לקרן השתלמות מתוך שכר הבסיס. בעניין זה, הנתבעים יתייחסו לנספחים יז וטז לכתב התביעה המתוקן.

ד.     התובעת זכאית לעמלות בגין עסקאות שביצעה בזמן עבודתה, כאמור בהחלטת בית הדין מיום 11.2.07, וכן להפרשים בגין עמלות שלא קיבלה עבור עסקאות שביצעה בתקופת עבודתה, אם היו כאלה, בהתאם לרשום במחברת העסקאות שצורפה וסומנה נ/2, ולפי האחוזים שנקבעו בהסכם מיום 22.8.96. התובעת זכאית לעמלות בגין עסקאות שהיא סגרה בלבד, כל זאת בתקופת עבודתה, ולא לפני שנת 1996. הנתבעים יתייחסו לנספחים יז1 ויז2 לכתב התביעה המתוקן וכן לנספח 15.

ה.    התובעת זכאית לפיצויי פיטורים עבור תקופת עבודתה בנתבעת 1 מיום 1.1.94 ועד יום 22.10.02, לפי שכר הבסיס המעודכן, כאמור בס"ק ג לעיל, בתוספת ממוצע פרמיות עבור 12 החודשים שקדמו לסיום עבודתה. בהתאם לשכר הקובע כאמור, זכאית התובעת לחלף הודעה מוקדמת ולפדיון ימי חופשה בגין 10 ימים.

  1. התביעה לפיצויי הלנה נדחית, עקב מחלוקת כנה בין הצדדים.
  2. שאלת ההוצאות תיקבע בתום ההליך.
  3. למען הסר ספק, הדיון שנקבע נועד לבירור המחלוקות הכספיות הנובעות מהעקרונות שנקבעו בפסק דין זה, ולא לדיון או להרחבת המחלוקות העקרוניות שנקבעו כאן.

 

 

ניתן היום י"ט בסיון, תשס"ח (22 ביוני 2008) בהעדר הצדדים. המזכירות תמציא העתקים לב"כ הצדדים.

 

 

5129371

54678313

נציג ציבור

 

נציג ציבור

 

אייל אברהמי, אב"ד

שופט

 

 

 

Last Updated on Sunday, 06 June 2010 13:03
 
דוקטורט סיכום PDF Print E-mail
Written by amit   
Monday, 24 May 2010 05:31

סיכום ומסקנות

 

בעבודה זו ביקשתי לסקור, אגב סקירת החקיקה המסמיכה המדוייקת, את המניפולציות הניהוליות והמשפטיות המאפשרות בפועל למדינה, על "זרועותיה הארוכה", להפעיל את שירותיה ועסקיה במנותק משירות המדינה, באמצעות רשויות סטטוטוריות או חברות ממשלתיות, או באמצעות שירות המדינה עצמו אולם באופן סלקטיבי ומניפולטיבי, וזאת על מנת להשיא רווחיה.

 

מניפולציות-על אלו באות לידי ביטוי ממשי כאמור במספר אופנים ניהוליים מרכזיים:

א.      ההחלטה אם מוסד או שירות מסויים יפעלו כ"שירות מדינה", לרבות "יחידות סמך[1]", כ"תאגיד סטוטורי", או כ"חברה ממשלתית" על כל אפשרויותיה (חברת בת, חברת בת-מעורבת וכו') – נתונה בידי המדינה/הממשלה, וזאת בלא קביעת קריטריונים אחידים להחלטה זו ו/או בלא כל אחידות בין מוסדותיה אלו.

ב.      הקמת רשויות סטטוטוריות נתונה לעיתים אך ורק לשר ספציפי יחיד, מכח חוק מסמיך. כך למשל הסמכות שניתנה לשר בנוגע לכלל המועצות שהוקמו מכח סעיפים 20 ו- 22 לחוק המועצות למוצרי פירות וירקות, והמועצות שהוקמו מכוחן.

ג.        לגורם המכונן – המדינה/הממשלה – אף הסמכות להחליט אילו חוקים יוחלו על כל גוף כאמור; לעיתים יוחלו חוקי שירות המדינה על תאגידים סטטוטוריים, הגם שהם הובדלו והובחנו משירות המדינה; בפעמים אחרות יוחל דין כללי בלבד, ופעמים אחרות – אף לא דין זה (ר' דוגמאת הדוורים ברשות הדואר). בפועל, אך 12 מבין כלל החוקים המכוננים – ביחס לחברות ממשלתיות ותאגידים סטטוטוריים - כוללים התייחסות מיוחדת בחקיקה לזכויות עובדיהם[2].

ד.      בנוגע לרשויות סטטוטוריות ולחברות ממשלתיות: מתן אפשרות לגופים אלו ומינהלותיהן לקבוע את תנאי השכר והעסקה של עובדיהן. לעיתים אף מכוננות רשויות שלהן סמכות עצמאית לגמרי לקבלת החלטות באשר לתנאי העסקתם של עובדיהן (לדוגמא - הרשות להסדר ההימורים בספורט);

ה.      בפועל, מוקמות רשויות סטטוטוריות מקבילות (שתי רשויות לפיתוח ירושלים).

 

לאחר בחינת ה'שלדים הניהוליים' והפתרונות המשפטיים שהמדינה מציעה לעצמה, נראה כי למדינה עדיף לפעול שלא במסגרת שירות המדינה כל אימת שהיא מבקשת לקבל רווחים כספיים. או-אז המדינה יכולה המדינה לפעול באמצעות גוף שיהיה משוחרר מחובות המכרזים ויסודות התקציב, וזאת על ידי הקמת גופים שיהיו משוחררים מהמיגבלות שיש למדינה ב"שירות המדינה".

כפי שסקרתי בעבודה זו, הדבר יכול להעשות על ידי הקמת רשות נפרדת (תאגיד סטטוטורי או חברה ממשלתית) שבמסגרתה תפטור המדינה את הרשות ממגבלות ניהול שונות. ככל שהמדינה תבחר לפעול אף באמצעות "חברות בת מעורבות", הרי או-אז תפעל המדינה לחלוטין בתחום המשפט הפרטי, לא הציבורי, תוך התנערות מחובותיה הישירות המשפטיות והניהוליות הציבורית (למשל, לתום לב, לשקיפות, לחופש מידע וכו').

באמצעות הקמת אורגנים עצמאיים, המדינה אכן מתנערת מחלק ממחוייבותיה ביחס לשירות המדינה; למשל – בביטול או צמצום הפיקוח על שכר; אפשרות להעדר אחריות ויריבות משפטית; קבלת עובדים בדרך פחות נוקשה מאשר שירות המדינה והוראות המכרזים; אפשרות להגדלת תקנים; השתחררות ממסגרת תקציב המדינה, תוך ניהול אותו האורגן בתקציב נפרד מתקציב המדינה. במקביל, הרווחים מפעילות המדינה באופן זה עדיין יועברו למדינה, ואף ביתר שאת: המדינה תקבל רווחים ללא צורך בהשקעה ישירה מתקציב המדינה, תוך הנאה מרווחי הרשויות והחברות "המופרדות", ממיסיהן, הדיוודנטים שלהן וזכות המדינה להלאים רווחיהן.

 

השערת המחקר בעבודתי היתה כי המדינה, בפועלה בזירה בעלת פוטנציאל רווח (במובחן מזירות של "מתן שירות", הנעדר סיכויי רווח), תעדיף הן מטעמים ניהוליים ומשפטיים (העדר Accountability) והן מטעמים כלכליים להוציא את ניהול העסקים מידיה באמצעות "מיקור-חוץ מיבני-משפטי" של פעילותיה, באמצעות הקמת "רשויות סטטוטוריות", "חברות ממשלתיות" או "חברות מעורבות", וזאת במובחן ובנפרד מ"שירות המדינה".

הנחה זו ניבדקה ביחס לשני פרמטרים: הראשון, מטעמים ניהוליים-משפטיים - העדר המיגבלות הציבוריות על התנהלותן של רשויות שאינן "שירות המדינה"; באופן זה, יכולה המדינה לעקוף את הוראות נציבות שירות המדינה, הסכמים קיבוציים להעסקת עובדים, הוראות חוק התקציב וחובה ברמות שכר אחידות וכו'; כן תהיה המדינה רשאית, באופן ארגון זה, למשוך עובדים "יקרים" יותר (ולמצער, איכותיים יותר)  ולאפשר גמישות ניהולית רבה. במישור הכלכלי, לא מדובר רק בנוחות פעילות ובחופש ניהולי, אלא אף ביכולת להעצים את הרווחים (תוך ניתוק אחריות המדינה מהעסקתם), המתאפשרת ביתר שאת באופני הארגון שאינם "שירות המדינה". זאת באמצעות מיסוי ישיר ועקיף של עסקיה הפרטיים (הטלת מע"מ, יכולת למשוך דיוודינטים, מיסוי וכיוצ').

קיים אפוא יחס הפוך: ככל שהמדינה-עצמה מרחיבה ומשיאה רווחיה באמצעות מבנים משפטיים יחודיים שהקימה לשם ניהול עסקיה, כך ממילא קטן הפיקוח (Accountability) על פעילותה; ובמהופך: ככל שהמדינה מבקשת להשיא רווחיה הכלכליים, מוטב לה להתנהל באמצעות "סוכנויות" שתקים ולהתנער מפעילות ישירה באמצעות שירות המדינה. מכאן, כי ככל שמדובר בשירות שיש לו פוטנציאל רווח – תעדיף המדינה לפעול באמצעות סוכנים, ולא באופן ישיר.

מסקנה זו עומדת בסתירה לסברה 'הנאיבית' לפיה בהפרטת מלאכותייה מתנתקת המדינה מעסקיה ומפוטנציאל הרווח. בניגוד למשמעות האידיאולוגית של המושג "הפרטה", היינו -  התנתקות המדינה משירותים, מלאכות ותחומי עשיה, ומאחריות וסיכוי לרווח – דווקא ב"הפרטת שירותיה" (לטעמי יש לומר "מהפרדת השירותים") משיאה המדינה ומרחיבה רווחיה הן בשלב המכירה (ככל שקיים שלב זה) והן מהמשך תפעולו השוטף של העסק, באופן שהמדינה תהנה מפרותיו ביתר שאת ובמקביל לירידת אחריותה לניהול ותיקצוב עסקים אלו.

בין לבין עלה בעבודה זו, כי המושג "הפרטה", שמוגדר כ"הוצאת נכסים מרשות המדינה משיקולים כלכליים ואידיאולוגיים"[3], אינו בהכרח פועל לטובת האזרח, שכן אין תכליתו בהכרח טובת האזרח וטעמים כלכליים של סחר חופשי. מנתונים שהצגתי בעבודה זו, עולה כי המדינה היא הראשונה להנות מיתרותיה הכלכליים של ההפרטה (הן בירידת אחריותה והן בעליית רווחיה), בעוד האזרח "סובל" מיחס הפוך: מיסוי עקיף וירידת הפיקוח על המוצר שהוא מקבל. מסקנה זו נתמכת הן בגירסאות "ידידותיות" למדינה, כמו זו של Trebilcock & Iacobucci, הסבורים כי כדי לתת שירות טוב יותר יש להרוויח; והן בגישות ציניות ותועלתניות, הרואות בהפרטת עסקי המדינה משום ביסוס 'ידה הארוכה' של המדינה תוך התנערותה מאחריות[4]

בניגוד ל'מיתוס', על פיה בהפרטה נהנים מיתרונותיה הכלכליים האזרחים ו/או בעלי ההון, ולאו דווקא המדינה, הרי שניתן לראות כי גם המדינה נהנית מהפרטת גופיה, מטעמים כלכליים גרידא ולאו דווקא מטעמים אידיאולוגיים של חוסר התערבות ושמירה על מודל ליברלי של "מדינה מצומצמת". שכן, על פי סמכויותיה בחקיקה הישראלית הקיימת, שהוצגה ונותחה בעבודה זו במבט ביקורתי, נהנת המדינה אף מהפרטת שירותיה, תוך המשך ניצולם בפועל לשם השאת רווחיה, אף יותר ממה שהיו יכולים להיות רווחיה אלמלא ההפרטה.

רווחי המדינה משירותיה המופרטים אפשריים אפוא באופנים הבאים:

  1. מחברות – באמצעות קבלת דווידנדים; רגולציה; מיסויין, לרבות מע"מ;
  2. מרשות סטטוטוריות – באמצעות חוק יסודות התקציב והחוקים המסמיכים המאפשר למדינה לקבל לעצמה בפועל את הרווחים השנתיים.

יוצא, שברצותה להרוויח מחד ולהתנער מאחריות משפטית וניהולית ישירה מאידך, תעדיף המדינה להוציא עסקיה "החוצה", ולכונן מבנה משפטי אופטימלי עבורה. המדינה תנהג כך ביחס לכלל עסקיה בעלי פוטנציאל הרווח, וזאת בניגוד לשירותיה נעדרי פוטנציאל הרווח, אותם לא תפריט הממשלה, אך גם לא "תתאמץ" בתיגמול עובדיהם.

 

במסגרת העבודה, בחנתי את הוראות הדין שהמדינה מתקינה לעצמה לשם כינון פעילותה ועסקיה. יוער, כי אין לשכוח שהמדינה כמנהלת עסקים וכמחוקקת ומחוקקת-משנה, היא זו שקובעת לעצמה בפועל את המסגרת המשפטית של פעילותה. ברי כי מדובר בחירות שאינה נתונה למעסיק או לאורגן פרטי, הפועל במסגרת דין קיים שהוכתב לו. ואולם המדינה רשאית להגדיר בעצמה גופיה כ"גוף ציבורי" או "גוף פרטי", על אי הבהירות שניסקרה באשר להגדרות אלו, בשים לב לבלעדיות המוצר/סוג המוצר/הבעלות/החוק הרלוונטי וכו'. בשלב השני, המדינה מארגנת ומגדירה משפטית וניהולית את אופן פעילות הגוף – האם כ"שירות המדינה", כ"רשות סטטוטורית" או כ"חברה ממשלתית"? כפי שהצגתי בגוף העבודה, עצם ההגדרה גוזרת זכויות וחובות של המדינה ביחס לגוף המוגדר, לעובדיו ולמנהליו ביחס למדינה ולציבור האזרחים/צרכנים ביחס לזהות ולאחריות המצופה מגוף זה. ניתחתי כיצד בבחירת אופן הגדרה מדוייק יכולה הממשלה להשיא רווחיה ואינטרסיה.

כך, סקרתי בפרק הראשון את חוק יסודות התקציב, שהינו החוק המכונן מידת התערבות המדינה בגופיה וסוכניה, ואופן השימוש בחוק זה כחלק ממניפולציה ניהולית.

בבחינתי את שירות המדינה, הראתי אילו אופני ארגון שונים ניתן לעשות בין אורגנים ועובדים, תוך פיצול אף "שירות המדינה" בין עובדים מסוגים שונים (נושאי משרה מכח דין/ משרתי כוחות הבטחון/סטטוסים שונים של עובדים/אבחנה בין שירות חיוני לשאינו חיוני וכו'). ללמדך כי אף בין עובדיה וברשויותיה – שירות המדינה- ניטע הנבט לאבחנה בין סוגים אירגונים ועובדים.

פיצול ומניפולציות ניהוליות אלו מתקיימים ביתר שאת ככל שהאורגן "מתרחק" משירות המדינה.

ביחס לרשויות סטטוטוריות, ניתחתי את הוראות הדין המסמיך ואת המניפולציות הניהוליות שמתאפשרות בעצם הגדרת שירות/עסק כ"רשות סטטוטורית". ככלל, ביחס לאלו, המניפולציות הן בתחום הרווח והכסף; דרכי הניהול והפיקוח; תחולת דיני המכרזים וההתקשרות; עובדים וניהולם. מעבר לעצם הגדרת גוף כ"רשות סטטוטרית", נהנית המדינה מחירות בארבעת התחומים שציינתי אף מחקיקה מסמיכה סלקטיבית, באופן שארגון גוף באופן כזה ישיא למדינה יותר רווחים, ומאידך יאפשר לה גמישות ניהולית.

ביחס לחברות ממשלתיות, הגמישות הניהולית של המדינה רק תתרחב, בעוד אחריות המדינה לנעשה בחברות אלו יצטמצם. אף ביחס לחברות ממשלתיות נהנית המדינה מחירות עצם ההגדרה, וכן מיתרונות הקשורים ברווח, דרכי ניהול ופיקוח, מכרזים וניהול עובדים. כך, למשל, חברה ממשלתית יכולה להנפיק אג"ח; בעוד הוצאותיה אינן מתוקצבות בספר התקציב, אזי הכנסותיה כן יכולות להכתב כ"הכנסות המדינה". אף ביחס למוסד החברה הממשלתית ניסקרו בהרחבה המניפולציות הניהוליות-משפטיות שיכולה המדינה לעשות על מנת להשיא רווחיה במקביל להסרת אחריותה.

 

לא בכדי, בתחום סיווג פעילותה, נמנעת המדינה לפעול לפי המלצות "ועדת מוזס" ו"הועדה להכנתה של הצעת חוק חברות ממשלתיות", שמנו, במצטבר, חמש הנמקות ראויות לכינון חברה ממשלתית: מפעל בעל מעמד מונופוליסטי; מפעל בעל חשיבות מישקית-כלכלית, מפעל תשתית או מפעל קובע קצב; מפעל בעל חשיבות מדינית או ביטחונית; מפעל שמוטלת עליו משימות ממלכתיות; כשיש צורך להשתתף בחברות כדרך למימוש זכויות המדינה כלפי חברות שלא יכלו לממש התחייבותיהן כלפי המדינה. כאמור, בסיווגי הגופים שהוקמו על ידי המדינה בהתייחס לסטטוסים השונים – אין התייחסות דווקא לפרמטרים אלו, וניראה שהבחירה אם להקים "חברה ממשלתית", "תאגיד סטטוטרי" או להותיר את השירות בידי המדינה – חסרת יד מכוון או חוט מקשר של תכלית רעיונית אחידה. כך, הצגתי את רשימת התאגידים הסטטוטוריים ומקצת מהחברות הממשלתיות, ללמדך על שרירותיה-לכאורה של ההגדרה המשפטית. עם זאת, בפועלה כאמור יש למדינה היגיון ניהולי וכלכלי  – ברצותה פועלת הממשלה בלא אחריות ישירה או כתובת, בלא יריבות משפטית, תוך התנערות מכללי המשפט הציבורי ואולם היא ממשיכה לשאת ברווח (בין אם כלכלי ובין אם ניהולי – למשל, מינוי וקביעת שכר שלא באמצעות נציבות שירות המדינה), באפשרות לפיקוח ולשליטה על אירגונים אלו. זאת, כפי שנסקר, באמצעות מיסויה, האפשרות להלאמת יתרותיה והתערבות גופא בשיקוליה ובניהולה.

 

* * *

הפרטה תהא אפוא לא (רק) אידיאולוגיה אלא שיטת ניהול מועדפת עבור המדינה. "הפרטה בכאילו" (בניגוד ל"הפרטת אמת", שלא תבוקר בעבודה זו), הינה "מס שפתיים מילולי" בלבד, שעלה וצף תוך כדי כתיבת העבודה, וכנגזרת של השערת המחקר. שימוש לקוי במינוח זה, כפי שנעשה בפועל תחת המבנה שתיארתי, אינו ראוי בעיני, בין היתר מהסיבות הבאות:

  1. המשך כינונה של "מכבסת מילים" בשיח הציבורי הישראלי, תוך הטעיית הציבור אגב שימוש שגוי במילה "הפרטה", שמשמעותו האמיתית – ניתוק קשרי המדינה עם תאגידיה-לשעבר. המצב הקיים, במסגרת חוק יסודות התקציב בהגדירו "גופים נתמכים" ו"גופים מתוקצבים", אינו הפרטה, אלא סטטוס ביניים שלא באמת מאפשר כלכלה חופשית אמיתית, כמצוות חסידי ההפרטה האמיתית.
  2. המשך הפיצול החברתי בין היררכיות ומעמדות. בעוד בשירות המדינה קיים סולם שכר אחיד, הנדסי ורציונאלי המבדיל בין בעלי התפקידים השונים בהיררכיה האירגונית, הרי שבחברות הממשלתיות נהנים הבכירים משכר גבוה ביותר, בעוד הזוטרים משתכרים שכר קבוע. בכך יש משום העמקת חוסר השוויון במקום העבודה, וחידוד הפערים החברתיים בין קבוצות אוכלוסיה.
  3. פגיעה בעובדי המדינה: אבחנה שרירותית בין "שירות המדינה", "רשויות סטטוטוריות" ו"חברות ממשלתיות", מוביל ליצירת היררכיה אף בין עובדי קבוצות אלו, באשר המורל, המוטיבציה המקצועית והאישית, טיב ואיכות השירות בין עובדי המדינה – ימצאו, סביר להניח, נמוכים יותר, באשר הם שייכים לרובד "הנחות" מבין מקבלי השכר בקבוצות אלו. הם נעדרי תמריצי התקדמות אמיתיים ועמיתיהם המבצעים תפקידים דומים באירגונים בעלי תכליות דומות – עשויים להשתכר יותר ולהיות חשופים פחות להוראות הכובלות של נציבות שירות המדינה.
  4. בהותירה את שליטתה בחברות הממשלתיות וברשויות הסטטוטוריות, לא מציעה המדינה תחרות חופשית אף לחברות הפרטיות ה"אמיתיות" שפועלות בזירה. בהמשיכה את הפיקוח הניהולי והכלכלי, לא מוצעת תחרות אמת בין חברות, אלא בין חברות לממשלה.
  5. התנערות המדינה מאחריותה (Accountability) האזרחית, הפוליטית, הכלכלית והמשפטית ביחס לחלק משירותיה ועסקיה אינו מצב ראוי שיש לעודד; העדר אחריות לצד רמה גבוהה של פיקוח יוצרת אנומליה מיבנית ופוטנציאל לשחיתות.

 

פרופ' דפנה ברק ארז סוברת כי "ההפרטה היא מן המונחים השכיחים ביותר בשיח הציבורי בישראל, כמו ברבות ממדינות העולם. עם זאת, שכיחות השימוש במונח זה מכסה על אי-בהירות שקיימת ביחס להיקפם של תהליכי ההפרטה ועל העדרו של דיון מספיק במשמעות הציבורית והמשפטית שלהם, מעבר להיבטים של יעילות כלכלית וניהול אפקטיבי... כדי להציע מסגרת כוללת לדיון בתופעת ההפרטה, יש להקדים ולאפיין אותה. רבים מזהים את מדיניות ההפרטה עם תהליכים של העברת בעלות בנכסים של הממשלה, על פי רוב חברות ממשלתיות, לבעלות פרטית. לאמיתו של דבר, תופעת ההפרטה מורכבת בהרבה...באופן היסטורי, הקמתן של חברות ממשלתיות רבות ביטאה דווקא את מעורבותו הגבוהה של השלטון המרכזי בחיי הכלכלה"[5].

 

שלושת הגופים שבחרתי לבחון – רשות השידור, בזק ו-רשות הדואר, כולם "יצאו" מאותו משרד, הוא משרד התקשורת. שלושת השירותים הינם שירותי תקשורת במהותם – העברת אינפורמציה באמצעות מכתב (דואר), קווי טלפון (בזק) או טכנולוגיות שמע וראייה (רשות השידור). במקורו, היה השירות שניתן בשלושתם בגדר "שירות המדינה", ואולם הממשלה החליטה על פיצולם בין חברה ממשלתית (רשות הדואר); חברה פרטית (בזק) ורשות סטטוטורית (רשות השידור). משכך, היא החילה נורמות שונות על התנהלותן, הן ביחס לאופני הניהול, הפיקוח על עובדים, המכרזים והרווח. מאידך, בשלושתם נותרה המדינה מעורבת ובשלושתם הינה בעלת חירות התערבות, לרבות נהנית מרכזית ברווחיהן; זאת, באמצעות חוק יסודות התקציב, חוק החברות הממשלתיות, חוק החברות והחוק המסמיך את כינונו של כל גוף.

אופן זה, בו המדינה משיאה רווחיה (כמו גם מצמצמת אחריותה) דווקא תוך "הרחקת" העסק מאחריותה הישירה, מבססת את הנחת מחקרי כי כאשר מדובר בשירות שהמדינה חייבת לתת כשירות רווחה, שבו המדינה אינה צפויה לרווחים, אלא בעיקר להשקיע – ניהול כח האדם יעשה על הבסיס הנמוך ביותר, היינו – כעובדי מדינה, על כל המגבלות הקיימות בשירות המדינה, כולל שכר עבודה הכפוף לאישורו של הממונה על השכר, להסכמים קיבוציים ולרישום ודיווח בספר התקציב. במקרה של שירות שאינו צפוי לרווח, יטב למדינה לפעול במסגרת "שירות המדינה", שכן ממילא ב"הפרטת" השירות לא תישא המדינה ברווח.

מאידך, ובניגוד למקובל לחשוב, דווקא היכן שלמדינה צפוי רווח, בעיקר בשל טיב ואופי הפעילות, יטב למדינה לפעול באמצעות "אורגנים חיצוניים", ובהן רשות סטטוטורית או חברה ממשלתית, ובכך לא לתרום להוצאות העסק או לשאת באחריות ישירה, ואולם להנות מרווחיו הישירים והעקיפים.

כלומר, כאשר מדובר במתן שירות שרווחים בצידו – המדינה תעדיף לנהלו לא במסגרת
"שירות המדינה", על מגבלותיו הקיימות, אלא לאפשר את ניהולו בצורה יותר חופשית ובמסגרת ניהולית, משפטית וכלכלית רחבה וגמישה יותר – בלא אחריות (ניהולית/משפטית/כלכלית) ישירה אך עם פיקוח גבוה, ועם פוטנציאל רווח אף גבוה יותר מאשר ניהולו באמצעות שירות המדינה.

הנה כי כן, המדינה מנהלת את ענייניה בצורה כזו, שהשירותים הרווחים מועברים לניהולם של גופים אחרים, המנהלים את עיסקיהם בצורה עיסקית ולא כחלק משירות מדינה, אולם הממשלה "משתמשת" בהם כ"קבלני משנה" על מנת להפיק רווחים לעצמה, בגין אותם שירותים שאילו היתה נותנת אותם במסגרת שירות המדינה – לא היתה זוכה לרווחים אלו. הממשלה מנהלת עסקיה באופן שבאותם שירותים שיש בהם מקור לרווח היא תעדיף לעשות זאת בצורת הפקדת מתן השירות בידי גוף אחר, בין שהיא חלק ממנו ובין אם לא (לרוב היא כן), כשהיא צופה לרווחים והכנסות מהם מבלי להשקיע בהם מסעיפי התקציב שלה ו/או לשאת באחריות; בעוד שכאשר השירותים אינם אמורים לתת רווחים, היא ממשיכה לנהל אותם בדרך של שירות המדינה, שירות הממשלתי, עם כל הכבלים הכלכליים, כי בכל מקרה היא איננה מצפה להכנסות משירותים אלו. יתכן, שיש מקום לבדוק, במסגרת עבודה אחרת, האם באמת אותם השירותים שהמדינה חושבת שהיא אינה יכולה לזכות בהם ברווחים, הם אמנם כאלו.

מכאן, כי בניגוד לרטוריקת "ההפרטה", לא עומדת בבסיס ההפרטה בישראל תיאוריות כלכליות של הפרטה ו/או מדינת לאום מצומצמת, על פי מודלי הליברליזם האמריקני בדבר צמצום כוחה של המדינה. התוצאה הפורמלית של הניהול המתואר תואמת אמנם גישות כלכליות ליברליות, ואך זוהי תוצאה ולמראית עין, ולא בהכרח סיבה, שכן כפי שהראתי המדינה מרוויחה במישרין מהפרטת שירותיה, וגישה תועלתנית עומדת לכאורה בבסיס תפיסתה בעד "הפרטה". שכן, המדינה נמנעת נושאת באחריות בהפעלת שירותיה הציבוריים, ואולם היא נהנת מחופש ניהולי ומהכנסות הנובעות מכך. בשיקולי הפרטתה, פועלת הממשלה כגוף כלכלי. מסקנתי כי בהוצאת שירותיה לרשויות סטטוטוריות, חברות ממשלתיות ו/או מעורבות, עושה המדינה מבחינת אחריותה ומעורבותה "מיקור חוץ" (Outsourcing) ולא "הפרטה".

 

"בהתאם לאסטרטגיית מיקור החוץ, מוצאות אל מחוץ למערכת האירגונית חלק של הפונקציות האירגוניות"[6], מגדירה א' גלין את 'פילוסופיית מיקור החוץ' הקלאסית. זאת, באמצעות "הוצאת" פונקציות כגון עיבוד נתונים, שיווק, מיון עובדים, פונקציות משרדיות ומקצועיות וכו'. "במקום עובדים קבועים מקיים הארגון קשר עם קבלני משנה, עובדים עצמאיים או עובדי קבלן". למיקור החוץ ה"סטנדרטי" שתי צורות אופייניות: מיקור חוץ של פונקציות ומיקור חוץ של כח אדם[7].

 

ברצוני להוסיף במחקרי זה אופן נוסף של "מיקור חוץ"[8], זה הנעשה על ידי מדינה – באמצעות הקמת אישיות משפטית יחודית לביצוע פעולותיה והתקשרויותיה העיסקיות. 'מיקור חוץ' מסוג זה דומה בשיקוליו לזה שעושות חברות פרטיות – הוצאת שירות לשם גמישות ניהולית תוך המשך מעורבות ופיקוח מסויימים, ותוך שימוש והנאה מפירותיו. אולם עיקרו לא רק בתכני הפעילות אלא בשיקולי הרווח, קרי – במידת ההנאה מפירותיו. במיקור החוץ היחודי שמבצעת המדינה לגבי עסקיה המלאים (ולא רק חלקים מעסקיה, כדרכו של מפעל פרטי המבקש לשמור את כל המכלול), כפי שתואר בעבודה זו, שוקלת המדינה גם ובעיקר את פוטניאל הרווח האפשרי מפעילותה במישור זה, באמצעות מיסויו העקיף. 'מיקור חוץ' זה אף "פולשני" יותר ממיקוח החוץ ה'קלאסי' והפרטי, שכן המדינה אף נהנית מפירות מיקור החוץ באמצעות שליטה רחבה בקניינם של הגופים המספקים את מיקור חוץ זה – חברות ממשלתיות ורשויות סטטוטוריות. מוצע אפוא שלא להשתמש בביטוי "הפרטה" ביחס להקמת גופים משפטיים אלטרנטיביים על ידי המדינה, אלא גיבוש תפיסה מניפולטיבית ואופורטוניסטית, ובכל מקרה – חשדנית, ביחס למדינה שבוחרת כך לנהל עסקיה.

 

רשימה ביביולוגרפית

ספרות

  • אבניאלי, דפנה, חסינות אישי ציבור, תל אביב, ההוצאה לאור של לשכת עורכי הדין, 2001.
  • אהרוני, יאיר, חברות ממשלתיות בישראל ובעולם, תל אביב, צ'ריקובר מוציאים לאור, 1979.
  • גולדברג, מנחם, אוגדן דיני עבודה, תל אביב, הוצאת סדן, עדכון 2007.
  • גילון, מ', כללים במנהל הציבורי – על פי דוחות מבקר המדינה ד"ר ז' מוזס, ירושלים, משרד מבקר המדינה, 1966.
  • גלנור, יצחק, לא, אדוני הנציב! – מאחורי הקלעים של הפוליטיקה והמנהל בישראל, תל אביב, הוצאת ידיעות אחרונות, 2003.
  • גרא, אהוד, החברה הממשלתית – שיקולי וכללי פעולה, המכון למחקרי משפט וכלכלה בע"מ.
  • גרוס, יוסף, חוק החברות החדש, תל אביב, הוצאת תאגידים, מהדורה שלישית, 2003.
  • דגן, חנוך, קניין על פרשת דרכים, הוצאת רמות, תל אביב, 2005.
  • דואר, יוסף, "החברות הממשלתיות בביקורת המדינה", עבודת גמר במנהל עסקים, אוניברסיטת תל אביב, 1972.
  • דותן, יואב, הנחיות מנהליות, הוצאת מכון סאקר למחקרי חקיקה ולמשפט השוואתי, ירושלים, 1996.
  • דרי, דוד, יסודות המנהל הציבורי, תל אביב, האוניברסיטה הפתוחה, 1996.
  • הרפורד, טים, הכלכלן הסמוי, תל אביב, כנרת זמורה ביתן, 2006.
  • ויינרוט, אברהם, תחולת המשפט הציבורי על חברות ממשלתיות, אוניברסיטת תל אביב, חיבור לשם קבלת ד"ר במשפטים, תשנ"ג.
  • ויינרוט, אברהם, חברות ממשלתיות – תחולת המשפט המינהלי, תל אביב, הוצאת בורסיי, 1995.
  • זמיר, יצחק, הסמכות המינהלית, נבו, תשנ"ו.
  • לימור, יחיאל, כספי, דן, המתווכים – אמצעי התקשורת בישראל  1948-1990, ירושלים, ספרית אשכולות עם עובד, 1995.
  • נחמיאס, דוד (עורך), 100 הימים הראשונים – המלצות לרפורמות מבניות ברשות המחוקקת, בשירות הציבורי ובשלטון המקומי – נייר עמדה, ירושלים, המכון הישראלי לדמוקרטיה, 1999.
  • פלג, אייל, ההפרטה כהצברה – גופים מופרטים במשפט הציבורי, רמות, או' תל אביב, 2005.
  • קמיר, אורית, פמניזם, זכויות ומשפט, תל אביב, משרד הביטחון, תשס"ב.

 

  • J.D.B. Mitchell, The contracts of Public Authorities (London, 1954)
  • H.W.R. Wade, Administrative Law (Oxford, 6th ed., 1988).
  • M.Kelman, A Guide to Critical Legal Studies, (Cambridge, Massachusets, 1987) 

 

כתבי עת ומאמרים

  • אהרוני, י', "הפיקוח על חברות ממשלתיות", ב: נתיבי ארגון ומינהל, כרך 20, חוברת 6, דצמבר 1974.
  • ברק, אלישבע, "עקרון תום הלב במשפט העבודה", ב: ברק, אהרון, ברנזון, חיים (עורכים), ספר ברנזון – כרך שני, בני סברה (נבו, תל אביב, 2000).
  • ברק-ארז, דפנה, "המשפט הציבורי של ההפרטה", ב:אקדמיה – כתב העת של ועד ראשי האוניברסיטאות, גיליון מס' 18, סתיו תשס"ח.
  • ברק-ארז, דפנה, "המשפט הציבורי של ההפרטה: מודלים, נורמות ואתגרים", ב:עיוני משפט (טרם פורסם).
  • ברק-ארז, דפנה, "חוזה העבודה של משרת הקבע בצה"ל", ב: הפרקליט מ', חוברת א'.
  • ברק-ארז, דפנה, "אכיפתו של תקציב המדינה וחוזי המנהל", ב:המשפט, בטאון ביה"ס למשפטים, המכללה למנהל, כרך א', 1993.
  • בן ישראל, רות, "נבחר ובעל תפקיד", ב:שנתון משפט העבודה ב', הוצאת האגודה הישראלית למשפט העבודה ולבטחון סוציאלי, כרך ב', תשנ"א – 1991.
  • בנבנישתי, אייל, "תחולת המשפט המינהלי על גופים פרטיים", משפט וממשל ב', תשנ"ד.
  • דוד דרי, "ממשל מקומי: ביזור דה-פקטו", ב:נחמיאס, דוד ואח' (עורכים), המדיניות הציבורית בישראל, ירושלים, המכון הישראלי לדמוקרטיה, 1999.
  • זמיר, יצחק, "לקראת חוק סדרי מנהל – הצורך והמצב בישראל ובמדינות אחרות", משפטים י"ב, תשמ"ב-ג'.
  • חורש, יהושע, "תחולת חוק חובת המכרזים והתקנות שהותקנו מכוחו על חברות ממשלתיות", ב: מחקרי משפט י"ב, תשנ"ו – 1995.
  • שפניץ, טנה, לוסטהויז, ורדה, "ניגוד עניינים בשירות הציבורי", ב:ספר אורי ידין, כרך שני, הוצאת בורסי 1990.

 

  •  C.C. Turpin, "Public Contracts", International Encyclopedia of Comparative Law, Vol VII (Contracts in general)
  • Allison, J.W.F., "Theoretical and Institutional Undertaking of a Separate Administrative Law", The Province of Administrative Law (Oxford, M. Taggart Ed, 1997)
  • Aman A.C. Jr, "Globlization, Democracy and the need for a new Administrative Law", 49 UCLA L. Rev, (2002), p 1967.
  • Barak-Erez D, "Applying Administrative Law to Privitization in Iseael", Israeli Reports to the XVI International Congress of Comparative law, forthcoming, app. 25 pages, 2004.
  • Freedman J, "Extending Public Law Norms Through Privatization", 116 Harvard Law Rev (2003), 1285.
  • Freeman J, "The private Role in Pulic Governance", NYUL Rev (2002), 543.
  • Trebilcock, M.J. & Lacobucci, M.J., "Privatization and Acoountability", 116 Harvard Law Rew (2003), 1422.

 

דוח"ות

  • דין וחשבון הועדה להכנתה של הצעת חוק החברות הממשלתיות, ירושלים, המכון למחקרי חקיקה ולמשפט השוואתי, 1970.
  • דו"ח רשות החברות הממשלתיות, 2005.
  • דו"ח "הועדה לבדיקת בעיות ניהול המפעלים העיסקיים של המדינה" ("דו"ח מבקר המדינה בדימוס ז. מוזס"), נובמבר 1962.
  • דו"ח מבקר המדינה לעניין נציבות המדינה, דו"ח 53ב' לשנת 2002.
  • תשובת משרד המשפטים למבקר המדינה, לדו"ח 53ב', שנת 2002.
  • דו"ח מבקר המדינה 58א' לנובמבר 2007.
  • דו"ח נציב שירות המדינה לעניין הקמת רשויות על פי חוק במסגרת שירות המדינה ולעניין הקמת רשויות סטטוטוריות מחוץ לשירות המדינה", מאי 1998.
  • דו"ח המועצה לתאגידים ציבוריים – נובמבר 1995 (דו"ח ביניים), יולי 2001 (דו"ח מסכם), יוני 2003, ירושלים, סיון התשס"ג
  • "דגם חדש של יחידה ממשלתית – הרשות לשירותים ציבוריים", חשמל, 1996 (דו"ח פנימי)
  • דו"ח על החברות הממשלתיות לשנת 2003, דו"ח מס' 43, ירושלים, דצמבר 2004.
  • דו"ח ועדת ברודט לבחינת ענף הדואר בישראל, 1 בספטמבר 1999.

ראיונות

  • גב' שולמית אלוני, לשעבר שרת התקשורת (כפר שמריהו, ספטמבר 2007).
  • מר יצחק קאול, לשעבר מנכ"ל רשות הדואר (תל אביב, 17.4.07).
  • עו"ד יצחקי, הממונה על יחסי העבודה במשרד התעשיה, המסחר והתעסוקה, (תל אביב, יוני 2005).
  • מר הרצל בר-מג – ממלא מקום מנכ"ל חברת דואר ישראל בע"מ (ירושלים, ינואר 2007).
  • פרופ' יחיאל לימור – החוג לתקשורת (מכללת אריאל, 10.7.07).

אמנות

  • אמנת ארגון העבודה הבינלאומי, 1948
  • אמנת הדואר העולמית, מיום 5.7.1947

פסיקה

בית המשפט העליון

  • בג"צ 2671/98, שדולת הנשים בישראל נ' שר העבודה והרווחה ואח', פ"ד נב(3), 630.
  • ע"א 294/91, חברה קדישא גחש"א קהילת ירושלים נ' ליונל אריה קסטנבאום, פ"ד מו(2), 464.
  • ע"א 153/54 וידר נ' היועץ המשפטי, פ"ד י' 1246;
  • בג"צ 279/72 עובד נ' שר הבטחון, פ"ד כז (1), 169.
  • ע"פ 766/07, ברק כהן נ' מדינת ישראל, תק-על 2007(4), 2199 (פורסם ביום 19.11.07).
  • דנג"צ 4601/95 סרוסי נ' בית הדין הארצי לעבודה ואח', פ"ד נג(4), 817.
  • בבג"צ 5684/91 ברזילי בנימין נ' ממשלת ישראל, שר הבריאות ואח', פ"ד מו(1), 536,
  • בג"צ 5871/92 מיטראל בע"מ ואח' נ' שר המסחר והתעשיה ואח', פ"ד מז(1), 524.
  • בג"צ 6194/97, שלמה נקש נ' בית הדין הארצי לעבודה ורשות הדואר, פ"ד נג(5), 433.

בתי הדין לעבודה

  • ע"ע 300274/96 שאול צדקא נ' מדינת ישראל, גלי צה"ל, תק-אר 2001(3), 947.
  • ע"ע 300256/98 אורי אייזיק נ' תה"ל, תק-אר 2002(2), 343.
  • תב"ל (ת"א) 18/54 צרי נ' המוסד לביטוח לאומי, פב"ל א, 7.
  • דב"ע לה / 19 - 3 אהרן אלבינגר וחיים עדן - מדינת ישראל, פד"ע ו', 414.
  • דב"ע לו / 8 - 2 חיימוביץ - מ"י, פד"ע ח' 472.
  • דב"ע לח / 4-4 ההסתדרות הכללית, רבש"צים - מ"י, פד"ע י 78.
  • פד"ע י"ב 30, בג"צ 279/72 אילן עובד נ' שר הבטחון, פד"ע כז(1),169.  
  • דב"ע מח / 58-2 מאיר בן גיגי - ההסתדרות הכללית, פד"ע יט 541.
  • דב"ע לה 19-3, אהרון אלבינגר וחיים עדן - מדינת ישראל, פדע ו 414.
  • עסק 400016/98, הארגון הארצי של עובדי החברה למתנסי"ם נ' החברה למתנסי"ם ומדינה ישראל, טרם פורסם.
  • דב"ע נא / 208-3, רשות הדואר נ' מרדכי צמח, פד"ע כד 548;
  • דב"ע נו / 13 – 3 , שלמה נקש נ' מדינת ישראל ורשות הדואר, פ"ד נג(5), 433.

חקיקה ראשית

  • חוק יסודות התקציב, התשמ"ה – 1985
  • חוק שירות המדינה (מינויים), התשי"ט – 1959
  • חוק הפיקוח על מצרכים ושירותים, התשי"ח – 1957
  • חוק החברות הממשלתיות, התשל"ה – 1975
  • חוק שירות המדינה (גמלאות) (הגדלת קצבה לגימלאי משרד התקשורת), תשנ"ז - 1997
  • חוק שירות המדינה (גמלאות) (תוספת לקצבה - פיצוי מיוחד) (הוראות שעה), תשס"א - 2001
  • חוק שירות המדינה (סיווג פעילות מפלגתית ומגבית כספים), תשי"ט - 1959
  • חוק שווין הזדמנויות בעבודה, התשמ"ח – 1988
  • חוק ישוב סכסוכי עבודה, התשי"ז – 1957
  • חוק חובת המכרזים, התשנ"ב - 1992
  • חוק התאגידים הבטחוניים (הגנה על אינטרסים בטחוניים), התשס"ו – 2005.
  • חוק הדואר, התשמ"ו - 1986
  • חוק הרשות לפיתוח וקידום התרבות, התיירות וקשרי החוץ של ירושלים, התשס"ו – 2005
  • חוק הרשות לפיתוח ירושלים, התשמ"ח – 1988
  • חוק הרשות לקידום מעמד האשה, התשנ"ח – 1998
  • חוק החברות, התשנ"ט – 1999
  • חוק יישוב סכסוכי עבודה, תשי"ז – 1957
  • חוק רישוי עסקים, התשכ"ח – 1968
  • חוק הנאמנות, התשל"ט - 1979

הוראות משנה

  • כללי שירות המדינה (גמלאות), מענק לשאירים, תשט"ז - 1956
  • הודעה בדבר תנאים לתשלום גמלה לרגל פרישתו של עובד לפני תחילת החוק, מיום 19.7.1959
  • כללי שירות המדינה (חישוב תקופת שירות שאינה רצופה), תשכ"א - 1961
  • כללי שירות המדינה (גמלאות) (הכרת עבודה במוסד מוכר כשירות), תשכ"ב - 1962
  • הודעה בדבר תנאי עבודה מיוחדים, תשכ"ח - 1968
  • הודעה בדבר קביעת שיעור המענק לשאיריו של עובד שנפטר), תשמ"א - 1981
  • הודעה בדבר קביעת שיעור המענק לשאיריו של עובד שנפטר), תשמ"ד - 1984
  • הודעה על גריעת משרות מן התוספת לחוק, תש"ס - 1999
  • כללי שירות המדינה (מינויים) (כללים ונוהל לבדיקות רפואיות), תשכ"א - 1961
  • כללי שירות המדינה (מינויים) (מכרזים, בחינות ומבחנים), תשכ"א - 1961
  • כללי שירות המדינה (מינויים) (בחינות ומבחנים וסדריהם) (משרד מבקר המדינה), תשכ"ב - 1962
  • כללי שירות המדינה (מינויים) (מכרזים) (משרד מבקר המדינה), תשכ"ב - 1962
  • כללי שירות המדינה (מינויים) (כללים ונוהל לבדיקות רפואיות) (עובדי משרד מבקר המדינה), תשכ"ב - 1962
  • כללי שירות המדינה (מינויים) (בחינות, מבחנים וסדריהם) (עובדי הכנסת), תשכ"ד - 1963
  • כללי שירות המדינה (מינויים) (בחינה ומבחן למשרה הפטורה מחובת המכרז בכנסת), תשכ"ד - 1963
  • כללי שירות המדינה (מינויים) (מכרזים) (עובדי הכנסת), תשכ"ד - 1963
  • כללי שירות המדינה (מינויים) (כללים ונוהל לבדיקות רפואיות) (עובדי הכנסת), תשכ"ד - 1963
  • כללי שירות המדינה (מינויים) (סייגים בקרבת משפחה) (עובדי הכנסת), תשכ"ד - 1963
  • כללי שירות המדינה (מינויים) (בחינות, מבחנים וסידריהם) (עובדי לשכת נשיא המדינה), תשכ"ד - 1964
  • כללי שירות המדינה (מינויים) (מכרזים) (עובדי לשכת נשיא המדינה), תשכ"ד - 1964
  • כללי שירות המדינה (מינויים) (כללים ונוהל לבדיקות רפואיות) (עובדי לשכת נשיא המדינה), תשכ"ד - 1964
  • כללי שירות המדינה (מינויים) (סייגים בקרבת משפחה) (עובדי לשכת נשיא המדינה), תשכ"ד - 1964
  • כללי שירות המדינה (מינויים) (בחינות ומבחנים למשרות פטורות מחובת מכרז) (משרד מבקר המדינה),  תשכ"ה - 1965
  • כללי שירות המדינה (מינויים) (סייגים בקרבה משפחתית), תשכ"ט - 1969
  • כללי שירות המדינה (מינויים) (סייגים בקרבת משפחה) (עובדי משרד מבקר המדינה), תש"ל - 1969
  • תקנון שירות עובדי המדינה (התקשי"ר)
  • תקנות הארכיונים (ביעור חומר ארכיוני במוסדות המדינה וברשויות המקומיות), התשמ"ו – 1986
  • הנחיות היועץ המשפטי לממשלה, 21.510, כרך ג', מיום 15.12.85.

 

Summary

“Public services” are ostensibly the contrasting counterpart to the sector of “private services;” but the public services lack a sufficiently clear legal presentation of their framework and scope, for want of a suitable and consistent constitutional definition of “public services.”  By verbal distinction, everything that is not “private” is “public;” but that distinction is simplistic and ignores many intermediate situations; it is not suited to a body of law full of contradictions regarding the definition of the “public” sphere, nor to the ruling that an organization is considered “public” on the basis of, among other things, its very purposes, the uniqueness of its function, the public need for its product, the percentages of ownership, etc.

The state, which is not only the maker of laws and regulations but also the largest employer in the marketplace and an economically interested party, makes cynical, manipulative use of this definition.  Between what is the “civil service” and what is not the “civil service,” the state differentiates on the basis of its own expediency, from a number of standpoints:

Firstly, the state has the authority to define an endeavor, service, or business one way or the other:  as “civil service” or as “public services,” with “civil service” subject to strict requirements of administration and responsibility according to labor law, agreements, and collective arrangements whereas for “public services” the administrative rules are “softer,” enabling the state to better fine-tune and manage those particular businesses of its own.

Secondly, the state can distinguish among various “public services” by choosing the legal and administrative structures that make the state’s businesses comfortably manageable, and it can classify various businesses and services as “public services,” “statutory authorities,” or “government corporations” (alongside other legal and organizational definitions not treated in this paper).  With these subdefinitions, the state manages to maximize its profits, as it enjoys wide-ranging authority over these institutions, including the privilege of withdrawing capital, surpluses, and profits, while minimizing the government’s responsibility for these institutions and their performance.

The state, which as noted has the authority to designate an organization (a service or business) as a “public service” (however defined), imposes various rules and various administrative methods on its various businesses.  By arbitrarily distinguishing, as I shall show, between “public services (and public law)” and “civil service,” the state does bring administrative and public law closer to private law, but it cynically rids the law of the economic and administrative rulings that generally apply within public law, such as the requirement to act in especially good faith, without discrimination, with egalitarianism, applying rules consistently, etc.  In distinguishing between the definitions of “civil service” and “public services,” the state has the purpose of viewing these operations as organizations performing inside the realm of private law, and thus placing them under a different, less strict and less demanding set of rules.  Thus the state distances itself from its obligations as a direct employer, and as a state.

In this paper, I shall attempt to correct the error that is carried widely by the inconsistent definition of the term “privatization,” and I shall maintain that by offloading services and businesses (to government corporations and to statutory authorities), the state is not motivated by an ideology of non-involvement in the marketplace.  I shall argue, on the contrary, that the term “privatization” is used cynically and the government’s privatization decisions are based not on a philosophy of private capital but on “privatization” as a tool invented by the government for running its businesses with minimum responsibility and while increasing its percentage of profit and its authority.  “Privatization” in Israel thus serves the state and the government, for in practice the state is not yielding its assets but rather increasing its profits from them by, inter alia, the right to tax, to nationalize assets, to make political appointments, to evade collective debts, etc.

My paper assumes that insofar as the state wishes to maximize profits, it will attempt to work through “government corporations” or “statutory authorities,” and through them to attract suitable workers; to operate extrinsic systems of payment not affected by collective agreements; to remove activities from the supervision of civil-service inspectors, etc.  On the other hand, insofar as the state is unable to profit significantly from its activities (in other words, where a “service” is involved), it will continue operating in the framework of “civil service,” since the state in any case has no significant economic interest in those organizations in the first place.  Even if the “civil service” actually downsizes, what is happening is not true privatization but mock privatization, both in terms of its ideological basis and in terms of the consequences of such “privatization.”

In my paper I shall examine how the state manages its businesses, with attention to a number of founding laws:  the Foundations of Budget Law, the State Service Law, the Government Companies Law, and specific legislation.  I shall analyze the loopholes in those laws and in further stipulations, in order to clarify how the state uses them for the advancement of its administrative and economic objectives, both in passing those items of legislation and in its unilateral, inconsistent, and legally and administratively unchallengeable decisions to categorize a particular operational body into one legal category or another.

For each type of organization (civil service, government corporation, and statutory authority), I shall survey the lacunae in the legislation.  My contention is that insofar as the state further acts to distance its services as described above, to that extent it generally, in practice, actually tightens regulation rather than truly privatizing.  The degree of supervision and involvement of the state in government corporations and in statutory authorities may be legally, administratively, and economically stricter than ever, but it remains without direct connection to the state’s responsibility regarding the benefits of such an arrangement.  In practice there is a negative correlation, in the state’s operations by means of government corporations and statutory authorities, between the degree of profit and authority on the one hand and the degree of responsibility and opponency on the other hand.

The blurring of the conceptual boundary between “public” and “private,” resulting from the trend to privatization, from outsourcing, and from overall changes in the labor market, is on the table for discussion in the courtrooms, being a vital question for the understanding of the behavior of those workers who are not officially state-employed but fill jobs that the state assigns to them.  The question arises in the light of the state’s position that such workers are to observe the norms of public servants.[9]

This question, it will be noted, is highly significant for judgements — regarding obligations as well as rights — to be applied to organizations and to workers in public or private frameworks:  when are the rules applying to such organizations and workers to be equated to the obligations incumbent on “civil service”?  Thus, for this paper I examined a verdict[10] that, by way of “judicial activism,” imposed on an organization, although the organization was covered neither by the Government Companies Law nor by the State Service Law, obligations arising from those laws.  That was, the verdict explained, in recognition of the need for legal consistency with the overall legal system, and also with the intent of preventing the state from shirking its obligations as a manager and employer by dint of being a state.

For this paper, I examined the law as it applied and varied during various periods with respect to three organizations:  the Broadcasting Authority, the Israel Postal Company Ltd. (formerly the Postal Authority), and Bezeq – The Israel Telecommunication Corp. Limited.  I chose those three organizations because they operate in the same sector (communications) and formerly provided a monopolistic service; because all three are directly tied to the government and its bodies by virtue of their importance; because all three were in the past supervised by the same organs and part of the civil service in the past; and because of the organizational change they underwent with “privatization.”  The three organizations do, however, differ from one another in the amount of profit their operations can provide.  Among the three, while Bezeq has the greatest profit potential, and the post office is heavily in debt but has considerable profit potential, the Broadcasting Authority, in its current form and in the absence of advertising, is both in debt and without profit potential.

I surveyed how, with respect to those three organizations, the government improves its position, even economically, by distancing them from the “civil service” and locating them at varying organizational-administrative distances from itself.  Thus the government manages to provide itself with administrative, budgetary, organizational, legal, and economic freedom in their operation, while not actually giving up its direct ties to their control and while enjoying their profits.  I shall survey the law applied to those organizations in each of their organizational phases, and the benefits to the state of distancing those organizations, together with their workers, from its service — inter alia, and in general terms, with respect to how deficits and credits are recorded in the state’s budgetary accounting.

To conclude the paper, I shall suggest not adopting the “privatization” euphemism, which does not necessarily reflect an ideology of downsizing the state as owner or a freeing of “privatized” services and businesses from its hold.  Further, I shall propose that the term “privatization” could be better replaced by the term “separation,” since from the state’s point of view the change of possession amounts to no more than an artificial, legalistic change of position for the property.

Keywords:  Privatization, public service, government corporations, civil service, statutory authorities, labor law.



[1] כך, למשל, פועלת הרשות לקידום מעמד האשה מכח חוק מסמיך מ-1998, ואולם לא כרשות סטטוטורית אלא כרשות במשרד ראש הממשלה.

[2]  אוגדן "דיני עבודה – מנחם גולדברג", בעריכת עו"ד נ. פיינברג, הוצאת סדן, שער 16, פרק 43, עמ' 1, עדכון יוני 2005. ואלו הגופים: חוק החברות הממשלתיות, חוק השב"כ, חוק רשות השידור, חוק הדואר (1986), חוק רשות הספנות והנמלים, חוק רשות שדות התעופה, חוק רשות העתיקות, חוק הביטוח הלאומי, חוק תאגידי מים וביוב, חוק גנים לאומיים, חוק יסודות התקציב- תאגידי בריאות, חוק מועצת הפירות (יצור ושיווק)

[3]  יעקב שץ, ש. אריאל (עורכים), לקסיקון המדינה (תל אביב, דביר, 1998), בעמ' 316.

[4]   See D. Andrew C. Smith & Michael J. Trebilcock, State-Owned Enterprises in Less Developed Countries: Privitization and Alternative Reform Strategies, 12 Eur. J.L. & Econ, 217 (2001).

[5]  דפנה ברק ארז, "המשפט הציבורי של ההפרטה", ב:אקדמיה – כתב העת של ועד ראשי האוניברסיטאות, גיליון מס' 18, סתיו תשס"ח; וראה גם: דפנה ברק ארז, "המשפט הציבורי של ההפרטה: מודלים, נורמות ואתגרים", ב:עיוני משפט (טרם פורסם).

[6]  אמירה גלין, "מתמקרים החוצה: ההיבט האירגוני והניהולי", ב:בן ישראל, רות (עורכת), שנתון משפט העבודה, ז', הוצאת האגודה הישראלית למשפט העבודה ולבטחון סוציאלי, כרך ז', תשנ"ט, 1999, עמ' 45.

[7]  גלין, שם, עמ' 46.

[8]  להגדרה ודיון ב"מיקור חוץ" ראה: רות בן ישראל, דיני עבודה, תל אביב, האוניברסיטה הפתוחה, 2002, בעמ' 1617.

[9] According to 766/07, Barak Cohen vs. State of Israel, Tak-Al 2199, (4) 2007, published 19 Nov 2007.

[10] High Court of Justice, 2671/98, Israel Women’s Lobby vs. Minister of Labor and Welfare et al, verdict LII(3), 630.

 
דוקטורט פרק 2 PDF Print E-mail
Written by amit   
Monday, 24 May 2010 05:28

2. מקרי מבחן –

דואר ישראל (חברה ממשלתית); רשות השידור (רשות סטטוטורית); "בזק" (חברה פרטית)

 

כזכור, הנחת היסוד של עבודה זו, כי גמישותה העיסקית של המדינה בניהול עסקיה – מוגבלת, ועל כן תעדיף "להוציא מידיה" מפעלים ושירותים בהם היא עשויה להרוויח, ולפעול באמצעות המניפולציות הניהולית-אירגוניות-כלכליות-משפטיות כפי שתיארתי. המדובר בשירותים שבעבר נתנה המדינה במסגרת שירות המדינה ומשרדי הממשלה, ואולם עם השנים "הוצאו החוצה". בניהול שירותיה באמצעות שירות המדינה, אין המדינה מצפה לרווח (בשירותי הסעד, הבטחון וכו' – המדינה "מפסידה", ועל כן אלו מנוהלים, ככלל, באמצעות שירות המדינה).

הדבר נובע לאו דווקא מפאת קיומה של חשיבה תיאורטית-ליברלית התומכת בהפרטה, אלא משיקולים כלכליים גרידא, בגינם תעדיף המדינה להתנהל באמצעות חברות בע"מ או רשויות סטטוטוריות, ולא באמצעות "שירות המדינה" שהינו כלי ניהול לא נוח, עמוס מיגבלות, שמגביל, יחסית, את היכולת להבחין כלכלית בין יחידות שונות, מוגבל בהסכמים קיבוציים וחקיקה קפדנית.

מכיון שלפי חוק יסודות התקציב המדינה מחוייבת  לעקרון "הוצאה מותנת בהכנסה", הרי שהמדינה מוגבלת מעשיית עסקים, במובנם הכלכלי, ועל כן עליה למצוא דרך חלופית, כלכלית יותר, למתן השירות. דרך זו יכולה להיות בהעברת מתן השירות לגוף אחר, חיצוני, כפוף לפיקוחה של המדינה, על מנת שלא ישפיע על תקציב המדינה. כדי שהמדינה תוכל "להתעשר" – עליה להוציא את פעילותה הכלכלית החוצה – לגופים שיוכלו להרוויח או להפסיד. מצד אחד, אם יפסידו, ישאו גופים חיצוניים אלו באחריות ובעלויות אלו. מצד שני - אם גופים "מופרטים" אלו ירוויחו: עודף הרווחים יועבר למדינה, כנתח נוסף מעבר לתקציב הרגיל (באמצעות הלאמת הכספים, מתן דוידנדים למדינה ו/או הטלת מס).

 

בפיצול "שירות המדינה" לגופים עיסקיים חיצוניים, והפסקת הפעלתם באמצעות שירות המדינה, אף מתנערת המדינה מקבוצות לחץ שיבקשו לראות בעודפי תקציב שיצטברו כסכומים הניתנים לחלוקה בין כלל המשרדים. ככל שהמדינה תעלה את מיסיה והטליה – כך תהנה יותר מפעילות החברות במיגזר העיסקי, יותר מאשר אילו היו גופים אלה חלק משירות המדינה.

מכאן, למדינה "יותר משתלם" כלכלית לפעול באמצעות שירותים עיסקיים "מופרטים", כרשות סטטוסטורית או כחברה , על מנת שלא לשאת בנטל ההתחייבויות הציבוריות הקיבוציות מכוחם של הסכמים קיבוציים (כמעסיקה) ומחוק יסודות התקציב (כבעלת שליטה ישירה). באמצעות פעילותה כרשות סטטוטורית או כחברה – יש למדינה שליטה ורווח מאורגנים אלו, אך לא אחריות ניהולית ישירה.

 

יוער, כי נוכח הביקורת הציבורית והמשפטית על "חוק ההסדרים", עולה כי ניהולה של המדינה צריך להעשות באופן מתוחכם יותר מאשר תיקוני חוק ספורדיים, ואופן מתוחכם שכזה אכן ניגלה מהמבנה האירגוני המתואר בעבודה זו. ברי כי המדינה אף לא יכולה לפעול רק באמצעות רשויות סטטוטוריות, וזאת נוכח הקריטריונים שנוסחו, והעדר האפשרות הציבורית ליתן את כל שירותי המדינה באופן זה.

 

בפרק אמפירי זה אבדוק שלושה גופי תקשורת, שכולם התחילו דרכם כחלק מ"שירות המדינה" ואולם, ברבות השנים, הגיעו לסטטוסטים אירגוניים-שונים. כך, בעוד הן "בזק", הן "רשות השידור" והן "דואר ישראל" התחילו כיחידות במשרד התקשורת, אזי בפועל רק רשות השידור נשארה חלק מהשירות הציבורי, כרשות סטטוטורית אשר עובדיה הינם עובדי המדינה; בעוד "דואר ישראל" היה לחברה ממשלתית (אחרי שהיה רשות סטטוטורית) ו"בזק" - חברה פרטית. יוער, כי הבחירה לבחון את ענף התקשורת הינה בשל ההתפתחות שעבר שירות זה – משירותים בסיסיים של מתן דואר וטלפוניה, שבסיסם רווחיותם מוגבלת, לשירותי קשר טכנולוגיים מתקדמים ביותר, וזאת בשים לב ל"מהפכה המידע הטכנולוגית" שעבר העולם. לא אכנס לשאלה האם הפרטת "בזק" ו"שירות הדואר" ממשרד התקשורת היו חלק ממהפכת "הפרטה" אחת, או שמדובר בארועים שונים. כך או כך, התקשורת הינה "מוצר" שהתחילה בעבר כנעדרת פוטנציאל רווח ממשי, בעוד כיום הינה בסיס מהפכת המידע העולמית (שירותי "בזק" אף יותר מהדואר).

למעשה, ניתן לתאר הוויתם של גופים אלו על ציר כרונולוגי, אירגוני ומשפטי כדלקמן:

 

שירות המדינה                                                                         השירות הפרטי

<..._______________________________________________ ...>

משרד התקשורת      רשות השידור                           דואר ישראל                        בזק

 

 

א.  חברת דואר ישראל בע"מ

 

שירותי דואר ישראל, אשר החלו כאגף, צמחו להיות משרד ממשלתי עצמאי, הפכו לרשות סטטוטורית וב – 2006 לחברה ממשלתית, הינה דוגמה לשינויים ניהוליים כפי שתוארו. אבחן אימתי כניגזרת של עובדות אירגוניות-משפטיות אלו, היה למדינה קושי, יתרון, הפסד או רווח בכל אחד מ"גילגולי" השירות, ומהי צורת הניהול הכדאית ביותר עבור המדינה של שירות זה. טענתי היא, כי נבצר בפועל מהמדינה לנהל את הדואר בצורה רווחית, מ-2 טעמים עיקריים: הראשון, העלאת תעריפי הדואר פירושה העלאת מיסים בפועל. כל הפסד "יפול" על תקציב המדינה ומאידך מתן שירות רחב מצריך תקן גדול של "עובדי מדינה".

 

אמנות בינלאומיות מחייבות מדינות במתן שירותים מסוגים שונים. כך, המדינה חייבת לתת שירותי דואר[1] וטלגרף (טלקומוניקציה)[2].

 

דואר ישראל הינו תאגיד, אשר עבר כאמור – ועדיין צפוי לעבור - את כל הגילגולים: החל מהיותו מחלקה, דרך קיומו כמניסטריון עצמאי (משרד הדואר), עובר להקמתו באפריל 1987 כארגון סטטוטורי ("רשות הדואר") ועד הפעלתו מ-2006 כחברה בע"מ – חברת דואר ישראל בע"מ, שהינה חברה ממשלתית, בה מחזיקה המדינה 100% ממניותיה. בשלב הבא (בשנת 2008, ואולם הדבר טרם ארע), צפוי דואר ישראל למכור מניותיו – עד 49% - לציבור הרחב, ולאחר מכן (בשנת 2009) למצוא משקיע אסטרטגי, לאחר תום תהליך של הפרטה.

 

על חשיבות אחזקת המדינה בשירות דואר, ועל חיונותו של השירות, הזיקות הפוליטיות-מדינתיות שלו ומכאן בצורך בסיבסודו, מעידים נסיבות תחילת קיומו של השירות: מועד תחילת הדואר בעולם המודרני נקשר במועד הנפקת בול הדואר הראשון באנגליה, ב-1.5.1840. לפני כן, על הנמען היה לשלם  עבור דבר דואר שקיבל. לאחר שבמקרה אחד, לא השיגה ידה של נמענת לשלם עבור המכתב שנשלח אליה, החליט סר רונלד היל הבריטי כי מכתבים לא ישלחו עוד כ"גוביינא" וכי הוצאות המשלוח יוטלו על השולח. ברם, על מנת לשמור על מחיר אחיד והוגן היה צריך לשקלל למחיר הבול (באופן שנעשה עד היום, בכל העולם) לא רק את המשקל ואת מרחק הנמען, אלא את צפיפות האוכלוסין במקום מגורי הנמען. זאת, היות שעלויות הפצה של מכתב יחיד לישוב ספר גבוהות לאין שיעור מעלות הפצתו באזור עירוני ומיושב. לו היה השירות נתון בידי ידיים פרטיות בלבד יש לשניח ששירותי דואר כזה היו ניתנים רק באזורים צפופי אוכלוסיה[3].  בניגוד למקובל לחשוב, לא משקל החבילה אלא אזור הישוב הוא המשתנה המשפיע ביותר על מחיר המשלוח, לו עסקינן בשוק חופשי.

 

שלב 1: הדואר כ"שירות המדינה" (1948-1987)

במהלך המאה ה- 19, העניק הממשל העותמני זיכיונות למתן שירותי דואר באמפריה העותמנית למספר מעצמות אירופאיות, בצד שירותי הדואר הטורקי. בשנים אלו פעלו בארץ ישראל הדואר הצרפתי, הרוסי, האיטלקי, הגרמני, האוסטרי ועוד. עם כניסת הבריטים, רוכזו שירותי הדואר בידי הממשלה ובוטלו שירותי הדואר הזרים. ב- 1948 החליף דואר ישראל את שירותי הדואר המנדטוריים, והוא התקיים כיחידת סמך במשרד הדואר, שלימים שינה את שמו ל"משרד התקשורת".

הפסדי דואר ישראל היו ניכרים והדואר סבל מתדמית שלילית וכן מהפסדים בפועל. בניגוד לנתונים העולמיים, אשר הצביעו על גידול השימוש בשירותי הדואר, מנתוני רשות הדואר עולה כי בישראל נירשמה מדי שנה ירידה של כ- 7% במספר דברי הדואר הנישלחים.

בתקופה זו, היה הדואר גוף מפסיד, המנוהל בלא מרווח שיקול דעת, והמדינה מימנה כ-50% מהוצאותיו, בסך 850 מיליון ₪ בשנה. שכר העובדים היה נמוך ב-30% מהשכר הממוצע של עובדי המדינה, ו-50% מהם קיבלו השלמת הכנסה. שירותי הדואר סובסדו על ידי המדינה, מתקציבי "בזק"[4].

המדינה הפסידה, משלא היתה יכולה לתת שירות זה באופן ריווחי, בעודה קשורה למסגרת התקציב הממשלתית, להסכמי העבודה הקיבוציים ולשיקולים אירגוניים, קיבוציים וחוקיים שאינם עיסקיים.

המדינה אף היתה מנועה מהגדלת הוצאות ואף הכנסות הדואר, כיוון שפירוש הדבר היה הגדלת תקציב המדינה דבר היכול להתבטא גם באינפלציה.

 

מספר התקציב לשנת 1986 עולה, כי בשנה זו הוציאה המדינה כ"הלוואה למשרד התקשורת" 17,969 אלף ₪[5], וכן 149,271 אלף ₪ כ"הוצאות מפעלי תקשורת" ובהן הוצאות למימון בנק הדואר, בולאות, שירותי עזר לדואר, רזרבות לתפעול הדואר וכו'[6]. בספר תקציב זה מדווחות "הכנסות מפעלי התקשורת" בסכום ההלוואה – 149,271 ₪ בשל עקרון ה"הוצאה מותנת בהכנסה", ואולם מדובר בהכנסה פיקטיבית שנסמכת על "העברות מתקציב המדינה"[7].

 

שלב 2: הפרדת הדואר מ"שירות המדינה" והקמתו כ"רשות סטטוטורית" (1987-2006)

 

ב-1985 אומצו מסקנות ועדת חיים הרצוג מ-1972, שקבעה כי על הדואר להפוך לרשות עצמאית לרבות בנק שיהיה בבעלותו. קדמה לכך הקמת חברת "בזק" ב-1984, שהפרידה את שירותי הטלפון  משירותי הדואר. בינואר 1986 התקבל חוק רשות הדואר, התשמ"ו - 1986, והרשות הוקמה כתאגיד סטטוטורי ב- 31.5.1987[8]. מכח סעיף 114 לחוק רשות הדואר, הועברו תקציבי משרד התקשורת לרשות הדואר, ומכח סעיף 112 לחוק זה – הועברו לרשות נכסי הדואר שהיו בניהול ובבעלות משרד התקשורת. מכח סעיף 115 לחוק – הועברו לרשות הדואר תביעות תלויות ועומדות שבהן המדינה היא הנתבעת. עם זאת, במקביל חוקק סעיף 5 לחוק, הקובע את בלעדיות התווית מדיניות רשות הדואר על ידי הממשלה (ההדגשה אינה במקור):

 

"5. תפקידי הרשות

...(ב) הרשות תמלא תפקידיה בהתאם למדיניות הממשלה".

 

עצם התקנת חוק רשות הדואר, ובו מתווה מדוייק לפעילותה הנקבע על ידי הממשלה (לרבות סמכות הממשלה במינוי מועצה, במינוי נציגי הממשלה למועצה, בפיזור המועצה וכו') – מנציח את שליטת הממשלה בפועל בגוף זה.

 

עם זאת, סעיפים 110 ו -46 הינם הרלוונטים לנושא ניהול העובדים, והינם דוגמא להתנערות המדינה מהאחריות לניהול "עובדיה", להוכחת הנטען בעבודה זו: בפועל ממשיכה המדינה לשלוט בשירות (ואף ביתר שאת מבחינת עצמאותה הכלכלית בניהולו), ואולם תוך התנתקות מאחריותה הישירה לניהול עובדיו.

 

סעיף 110 לחוק רשות הדואר קובע (ההדגשות אינן במקור):

 

"110. הסכם להעברת עובדים

נחתם בין המדינה לבין הרשות לבין הארגון המייצג את המספר הגדול ביותר של עובדי הרשות הסכם בדבר העברת עובדים משירות המדינה לשירות הרשות, יחולו הוראות אלה מיום תחילתו של ההסכם (להלן – ההסכם להעברת עובדים):

  1. עובד המדינה שייקבע בהסכם להעברת עובדים יהיה עובד הרשות החל מן היום שקבע השר;
  2. על אף האמור בכל דין, עובד המדינה שהפך להיות עובד הרשות כאמור בפיסקה (1) לא יהיה זכאי להטבות פרישה כלשהן בשל ההעברה;
  3. עובד שהפך להיות עובד הרשות כאמור בפיסקה (1) ולא הסתגל לעבודה ברשות בתנאים ובתקופה שנקבעו בהסכם להעברת עובדים, לא יחולו עליו הוראות פיסקה (2) וזכויותיו יהיו כפי שנקבע בהסכם להעברת עובדים;
  4. זכויותיו של עובד שהועבר כאמור כלפי המדינה מכח יחסי עובד ומעביד שהיו בינהם, בשל תקופת היותו עובד המדינה, שהרשות קיבלה על עצמה לקיימן בהסכם להעברת עובדים – לא יהיה העובד רשאי לתבוע את קיומן מן המדינה."

 

סעיף זה מותיר בידי המדינה (לאחר מיצוי משא ומתן עם ארגון העובדים היציג) את הכח לסווג עובדים כ"עובדי מדינה" ו/או כ"עובדי הרשות", באופן בו סיווגם כאמור אף ינתק את זכויותיהם בגין תקופת העבר מאת המדינה. כלומר, בעת כינון רשות הדואר תהא המדינה רשאית להתנתק מאחריות כלפי עובדי המדינה בתקופת העבר.

 

סעיף 46 לחוק רשות הדואר אף מרחיב החירות שניתנת לרשות הדואר בהעסקת ובניהול עובדיה. לא רק שלפי סעיף 110 הנ"ל רשאית הרשות לנתק את יחסי עובדיה בגין תקופת עבודתם בעבר בשירות המדינה, הרי שלפי סעיף 46 לחוק רשות הדואר, היא אף רשאית לנהל עובדיה תוך ניתוק יחסיה עימם בכלל!

 

כאמור בסעיף 46 לחוק רשות הדואר (ההדגשה אינה במקור):

 

"דוכני דואר ומחלקי דואר

46 (א). הרשות רשאית לבצע תפקיד מתפקידיה באמצעות סוכני דואר; היחסים שבין הרשות לבין סוכני דואר לא ייראו, לכל דבר ועניין, כיחסי עובד ומעביד.

(ב) היחסים שבין הרשות לבין מחלקי הדואר המועסקים בהיקף של פחות מחצי משרה של דוור שהוא עובד הרשות, לא ייראו, לכל דבר ועניין, כיחסי עובד ומעביד".

 

זהו סעיף יוצא דופן בנוף יחסי העבודה. הסעיף סותר את מגמתו המפורשת של משפט העבודה, שמרחיב את הסטטוס אף על מקרים גבוליים[9]. כאן, אין מדובר בצורת העסקה חריגה או גבולית, וסוכני הדואר ומחלקי הדואר עומדים ב'מבחני ההשתלבות' לקביעת סטטוס של עובד-מעביד. ואולם נפסק, כי מקום בו קובע החוק מפורשות את אי תחולתם של יחסי עובד-מעביד, יש לפרש את החוק בהתאמה מילולית מדוייקת, ואין לראות בסוכני הדואר ומחלקי הדואר שעובדים פחות מחצי משרה – כעובדים[10], אלא אם היו כאלו במשרד התקשורת, לפני קבלת חוק רשות הדואר[11].

הסעיף האמור מעורר קושי מיוחד בכל הקשור לזכויות ולחובות האחרות החלות על מחלקי הדואר וסוכניה, מעבר לזכויותיהם מכח חוקי המגן, שכן החוק קובע כי מחלק דואר כזה עובד בפועל ללא מעסיק.

 

 

חשיפת המניפולציה הניהולית–

בג"צ 6194/97 שלמה נקש נגד ביה"ד הארצי  לעבודה[12]:

 

רק בית המשפט, ולא המדינה כמחוקקת וכמנהלת עסקיה, עמדו על האבסורד והעיוות שבדבר חקיקה זה.

בפסק הדין 6194/97 חשף בג"צ את העיוות ו"המניפולציה הניהולית" שבסעיפים 110 ו – 46 לחוק רשות הדואר, באשר לדוור, מר שלמה נקש, אשר החל עבודתו במשרד התקשורת ב-1982 והמשיך לעבוד ברשות הדואר[13]. השאלה שבמחלוקת, האם למרות שביצע עבודתו הרגילה – ייחשב כעובד הרשות, אם לאו?

"מאז ועד עצם היום הזה מבצע נקש אותה עבודה עצמה: נוטל הוא דברי דואר מסניף הדואר ומחלק הוא אותם באיזור החלוקה שנקבע לו, שק הדואר על גבו, פוסע נקש ברחובות העיר – בחורף, ובקיץ, בסתיו ובאביב – ומחלק דברי דואר לנמעניהם", בלשונו הציורית של השופט מישאל חשין – האם, למרות המשכיות וזהות תעסוקתית זו מבחינתו של נקש – ייחשב כעובד רשות הדואר, אם לאו?

 

"באימרת לשון או במשיכת קולמוס הוסמכה הרשות (מכח סעיף 46 לחוק רשות הדואר), לשנות מעמדו של אדם ממעמד של מי שהוא בעל זכויות של "עובד" למעמד של מי שהוא נעדר זכויות של "עובד", כותב השופט חשין[14], "והכל, אף שלא חל שינוי כלשהו לא בתוכן עבודתו של אותו אדם ולא בדרך עבודתו. רשות הדואר כמו נידמת היא לקדוש ברוך הוא: ומה הקב"ה ברא עולם במאמר, הרשות יכולה ורשאית היא לשלול מפלוני במאמר מעמד של "עובד" ולהפוך "עובד" ל"לא עובד". לכך אני מתקשה להסכים".

השופט חשין קבע אפוא[15], כי יש לפרש את סעיף 46 לחוק רשות הדואר כמסמיכה את הרשות לפעול אף שלא באמצעות עובדיה, אולם "לא להפוך 'עובד' ל-'לא עובד'".

 

וממשיך חשין, סעיף 24 לפסק דינו: "הנעלה על המחוקק כי הסמיך את הרשות באותה דרך: ותאמר הרשות יהי עובד ויהי עובד? הרשות תאמר – וזכויותיו של עובד תתעופפנה ותיעלמנה כמו לא היו? היכן שמענו שכח כה רב, כח של שרירות מוחלטת, ניתן לו למעביד על עובד לאורך זמן? אכן, בחילופי המשמרות בין משרד התקשורת לבין רשות הדואר, רשאית היתה הרשות שלא לקבל עובד פלוני אל-בין שירותיה. אך משלא דאגה לפיטוריו, אין בכוחה – לדעתנו – להפוך "עובד" ל"לא עובד"[16]".

 

* *  *

 

באשר ליתר תנאי עבודתם של יתר העובדים: סעיף 33 לחוק רשות הדואר קובע את תנאי העסקתם של עובדי הרשות כשל עובדי המדינה, בכל הנוגע לתנאי עבודתם, שכרם, גימלאותיהם ותיקניהם, ועל פי הסכם בין הרשות לבין ארגון העובדים היציג ובאישור השר הממונה ושר האוצר.

סעיף 35 לחוק רשות הדואר, מסייג את תנאי העבודה הסטנדרטיים הקבועים בסעיף 33 לחוק, ומסדיר תנאי העסקתם של ממלאי משרות מיוחדות, שיוגדרו ככאלו על ידי מועצת הרשות, באישור השר הממונה ושר האוצר. תנאי העסקתם ושכרם של אלו יקבעו על ידי המועצה, באישור השר הממונה ושר האוצר. יצויין, כי הפרקטיקה מלמדת כי בסעיף זה נעשה שימוש רב וחורג, ועובדים רבים של רשות הדואר, שהינו ממילא גוף שתפקידים רבים בו אינם מצריכים מיומנות מיוחדת, והנתון למינויים פוליטיים מרובים, אכן זוכים לתנאים נדיבים ביותר מכח הסעיף הנ"ל, באמצעות חוזים אישיים. אף סעיף 35(ב), המגביל לחמש שנים את משך העסקה באמצעות חוזה מיוחד לתפקיד של ממלא משרה מיוחדת, הינו ריק מתוכן, באשר רשאי מנכ"ל הרשות, באישור המועצה, למנותם לתקופות נוספות. העברת הסכמות לאישור תנאי העסקת בעלי ה"משרות המיוחדות" לועדת הכספים של הכנסת עשויה להגביר את הפיקוח על הנעשה ברשות, ואולם הדבר לא נעשה. העובדה כי עד היום מהווה רשות הדואר ואף החברה כר למינויים שאינם בהכרח יעילים, מאשש את טענתי כי גמישות ניהולית זו מנוצלת לרעה, וזאת היות שמינויים אלו לא היו צולחים את חוקי שירות המדינה ואת מבחני והוראות נציבות שירות המדינה, בעוד בחברת דואר ישראל בע"מ הינם אפשריים.

סעיף 36 לחוק ("שיפוט ומשמעת"), קובע כי חוק שירות המדינה (משמעת) יחול על עובדי הרשות אלא אם השר הממונה יקבע בצו תחולתן של הוראות משמעת אחרות.  צו רשות הדואר (החלת חוק שירות המדינה (משמעת) על עובדי רשות הדואר, התשנ"ו – 1996, אכן מחיל את חוק המשמעת על עובדי הדואר, בשינויים קלים, בין היתר תוך החלפת מקצת מסמכויות השר בסמכויות מנהל הרשות.

 

סיווג הדואר כרשות, ולא כחלק ממשרד ממשלתי, לווה במנגנון לעדכון מחירים (למרות שהמחירים נותרו בפיקוח); חופש פעולה בחתימה על הסכמים קיבוציים, במנותק מעובדי המדינה, תוך מתן הטבות לעובדים, בעיקר בתחום הגימלאות, מבלי שמעשה זה של הממשלה תחשב כתקדים כלפי כלל שירות המדינה. תחת אידיאולוגיית ההפרטה, התנערה המדינה ממחוייבותיה כלפי עובדים שנחשבו כ"עובדי המדינה", ואשר תנאי עבודתם ותיקניהם היו מעוגנים בהסכמים והסדרים קיבוציים. עם זאת, שיפור תנאיהם לא היה כרוך במאבק עם משרדי הממשלה האחרים. במקביל, ייקור תעריפי הדואר הכניס למדינה כסף רב, וזאת מבלי שהדבר ייחשב כהעלאת מיסים במסגרת תקציב המדינה.

 

וכך, בעוד המדינה נתנה שירות עיסקי ונהנתה מרווחיו, הן במישרין (הלאמת רווחים) והן בעקיפין – הרי הסיכונים להפעלתה, לרבות החשש מגרעון – הוטלו כולם על "רשות הדואר" באופן עצמאי.

התוצאה המעשית היתה שהמדינה נתנה שירות עיסקי, עם יכולת להלאים רווחיו כאמור בסעיף 23 לחוק יסודות התקציב[17], בעוד את הסיכונים וההפסדים נטלה החברה. הדבר אף לא נעשה כ"מניפולציה במחשכים", והוצהר בריש-גלי על ידי שר התקשורת דאז, מרדכי ציפורי: כוונת החוק היא ליצור "...רשות (ש)תהיה עצמאית וגמישה יותר בדרכי ניהולה ותיפעולה[18]".

 

 

הסמכויות המשפטיות והניהוליות שניסקרו להלן הינן "מניפולציה ניהולית" שרק המדינה יכולה לעשותה: ראשית, בהחרגת רשות הדואר משירות המדינה ל"תאגיד סטטוטורי" (ובהמשך: לחברה בע"מ, כפי שיפורט), ושנית – החרגת הסטטוס של חלק מעובדיה ובחירה סלקטיבית לפיו חלקם יהיו כעובדי המדינה וחלקם לא יהיו כלל עובדים!

 

במהלך זה, של 'הפרטת' שירות הדואר משירות המדינה לרשות סטטוטורית, מושגות עבור המדינה כמנהלת עסקיה התוצאות האופטימליות הבאות:

 

  1. עבור העובדים: התנתקות מהסכמי השכר הקיבוציים של המדינה, אשר לרוב הינם בתיגמול נמוך, באחידות קיבוצית, בכפוף לתקנות משמעת נוקשות (חוק שירות המדינה (משמעת)), ושיפור בפועל של שכרם. עם זאת – ניתוק הגנות המדינה כמעסיק, לרבות הגנות התקשי"ר, הסתדרות עובדי המדינה, חובות תום הלב המוטלות על המדינה כמעסיק וכו', ואף ניתוק בפועל של יחסי עובד-מעסיק עם רשות הדואר, כאמור בסעיף 46 לחוק רשות הדואר, כשיקול דעת רשות הדואר והמדינה.
  2. עבור המדינה: הפחתה סטטיסטית של מצבת כח האדם בשירות המדינה, הפחתת מנגנוני הפיקוח והבקרה (אך גם האחריות) על עובדים אלו (באמצעות נציבות שירות המדינה), ניתוק היריבות המשפטית בין העובדים לבין המדינה, האפשרות לקביעת תקדימים ניהוליים עבור קבוצת עובדים במנותק מהיתר, יכולת שלא לשאת בסכנות ניהוליות וביריבות משפטית מול עובדים אלו, ומאידך – המשך שימור זכות המדינה להנות מריווחי הרשות הסטטוטורית באמצעות הסמכות המוקנית לשר האוצר, באמצעות חוק יסודות התקציב ובאמצעות מיסוי פעילויות הרשות. כמו כן, המדינה נהנתה מהעברת העובדים מ"פנסיה תקציבית" גבוהה ל"פנסיה צוברת", שעלותה למדינה נמוכה משמעותית.

משמעותו האופרטיבית של השינוי, היה בהעלאה של 100% במונחים ראליים בתעריפי רשות הדואר. הרשות קלטה 500 עובדים ודוורים חדשים, וכן עובדי קבלן, והחילה עליהם הסכמים קיבוציים אף רטרואקטיבית. עם זאת, השירות ניתן כשירות עיסקי, מבלי לפגוע בתקציב המדינה. מאידך, בניגוד לחברה בע"מ, בה השיקולים עיסקיים גרידא, ברשות סטטוטורית אך עשויה לעלות יכולת הפוליטיקאים לבצע מינויים פוליטיים, שכן הגבלות התקשי"ר וחוקי שירות המדינה אינם חלים עליהם עוד ומאידך נקודת המוצא עדיין לא כלכלית טהורה. על פי פרסומי עתונות, רווחו ברשות דואר מינויים פוליטיים של מקורבי פוליטיקאים.

 

 3. עבור המוסד "המופרט" – רשות הדואר: כאן מתגלעים חילוקי דעות פנימיים, בתוך הרשות, באשר למידת נחיצותו של מהלך הפיכת נתח מ"שירות המדינה" ל"רשות סטטוטורית". ככלל, הדעות נעות בין תומכים, הסבורים כי תהא זו הזדמנות עיסקית חדשה, וכי ממילא "רע יותר לא יכול להיות", אף תדמיתית. "היה הכרח להקים את רשות הדואר", משחזר בפניי מר יצחק קאול, המנכ"ל הראשון של רשות הדואר. לדבריו, הדבר נבע משיקולי תדמית, שירות גרוע, צורך בהתייעלות וצמצומים. לדבריו, נציגי העובדים שיתפו פעולה עם מהלך זה.

 

מנגד, משיחות שערכתי עם בכירי רשות הדואר, טוענים המתנגדים, כי המהלך חסר שלבים חיוניים לשם הצלחתו, ובהם הוספת שירותים נוספים ל"סל הדואר", על מנת שהרשות תוכל לגרוף רווחים. כך סבורים המתנגדים, יש לתת בידי הרשות אפשרות להוצאת פספורטים, ביטוחים, שירותים פיננסיים מתקדמים ועוד, וכל עוד לא ייעשה כן הרי המדינה אך מתנערת מאחריותה מבלי לאפשר לרשות הסטטוטרית להרוויח.

 

משיחה שקיימתי עם מר יצחק קאול, מנכ"ל רשות הדואר בעת הקמתה כרשות סטטוטורית (ועד 1990), עולה כי הרשות העדיפה להיות מוקמת מיד כ"חברה ממשלתית" (ולא כ"רשות סטטוטורית"), זאת מהטעם האידיאולוגי, הפרקטי והניהולי, כפי שיפורט.

מהטעם האידיאולוגי, הרי הדבר תואם את השקפותיו בדבר צורך בפעילות המדינה במתן שירותים חיוניים ולא ברי-תחרות.

מהטעם הפרקטי – השאיפה היתה להקמת רשות הדואר כחברה מלכחתילה, בלא שלב הביניים של "רשות סטטוטורית", שכן רק אז תוכל להיות גם בעלת יכולת וסמכות לפעול באמצעות חברות בת (דבר שאינו אפשרי עבור רשות סטטוטורית).

מהטעם הניהולי, סבר מר קאול כי רק העדר רגולזציה על שירותי הדואר, כדרך בה מתנהלות חברות פרטיות, תאפשר לדואר לצמוח.

עם זאת, הוא ראה בשלב ה"רשות הסטטוטורית" כשלב ביניים אשר יעגן תשתית משפטית התחלתית לקראת כינון הדואר כחברה עצמאית לכל דבר.

לדברי מר קאול, אין למרבה הצער אבחנה מהותית חשובה בין התנהלות הדואר כרשות סטטוטורית לבין תקופת התנהלותה כ'חברה בע"מ', שכן בשתיהן מתערבת המדינה, באמצעות הפיקוח והרגולציה, באופן מכביד ומיותר. לדבריו, השביתה ששררה בעת קיום הראיון עימו (אפריל 2007) בקרב עובדי חברת דואר ישראל בע"מ, בגין אי הוזלת תעריפיהן, מוכיחה את דבר הרגולציה הפסולה בניהול הדואר ע"י המדינה, שכן עובדי חברות פרטיות אינם אמורים לשבות בכגון זה (בגין אי הוזלת (!) מוצריהן!), וממילא המדינה לא צריכה לפקח על מחירי מוצרי חברותיה. לפיכך, אליבא דמר קאול, הפעלת הדואר כחברה ממשלתית או כרשות סטטוטורית ממילא פגומה משנותרת מעורבותה הגבוהה של המדינה בכלל ניהולה, באמצעות רגולציה.

לדברי קאול, אין בישראל במעבר גוף מ"שירות המדינה" ל"חברה פרטית" (דרך רשות סטטוטורית וחברה ממשלתית בתווך) משום ביטחון בהורדת הרגולציה על גוף זה. קאול מסכים, כי סיווגה המשפטי של רשות באופן זה או אחר, אינו מבטיח הורדת הרגולציה ממנו. "ככל שהולכים יותר להפרטה, כך צריך להקטין את הרגולציה. בפועל – הולכים להפרטה ובמקביל גם מגדילים את הרגולציה".

 

 

מספר התקציב לשנת 1999 עולה, כי קטנו הוצאות המדינה בתחום התקשורת למימון פעילות משרד התקשורת בלבד (בלא רשות הדואר), ועמדו על 53,545 אלף ₪[19]. הכנסות בנק הדואר היו 184,904 אלף ₪, ובנק הדואר מימן הוצאותיו מהכנסותיו[20].

 

 

שלב 3: חברת דואר ישראל בע"מ (2006 ואילך) כ"חברה ממשלתית" ובדרך להפיכתה לחברה פרטית

 

ב- 2004 תוקן בתיקון מס' 8[21] "חוק רשות הדואר" והפך ל"חוק הדואר", מכוחו[22] הפכה "רשות הדואר" כרשות סטטוטורית להיות החל מ-1.3.06 ל"חברת דואר ישראל בע"מ". נכון ליום 31.12.06 מחזיקה המדינה 100% ממניות חברת דואר ישראל בע"מ[23].

 

מכח סעיפים 115 לחוק הדואר המתוקן, פרסם ביום 1.3.2006 שר האוצר, אהוד אומלרט, את "צו הדואר (העברת זכויות, חובות, התחייבויות ותביעות מהמדינה לחברה ומבנק הדואר לחברה), תשס"ו -2006", צו בן ארבעה סעיפים בלבד, ואשר על פיו מועברות כלל זכויות, חובות והתחייבויות המדינה ובנק הדואר לחברת דואר ישראל בע"מ, כדלקמן (ההדגשה אינה במקור):

 

"על אף האמור בכל דין או הסכם, החברה תבוא במקום המדינה לגבי ההסכמים, ההתקשרויות והעיסקאות האמורים... על אף האמור בכל דין או הסכם, החברה תבוא במקום המדינה לגבי תביעות של הרשות או נגדה שהיו תלויות ועומדות ערב יום התחילה.. "[24]

 

וכך, מכח תיקון 8 הנ"ל לחוק רשות הדואר, נותרה המדינה הסמכות הבלעדית לאשר מתן שירותי דואר וליתן רשיון לעניין זה, ושליטתה בדואר ישראל בע"מ נותרה בעינה, בעוד התנערותה מהאחריות הניהולית אף גדולה יותר מהתנערותה ביחס לדואר כרשות סטטוטורית. זאת, כאמור, באשר חוק יסודות התקציב, חוק החברות הממשלתיות ודיני החברות מעניקים לתאגידים חירות פעילות מירבית, לשם תכלית השאת רווחיהן.

 

כך נימקה המדינה/ממשלה ב"דברי ההסבר" להצעת החוק את עמדתה לעניין הפיכת רשות הדואר לחברה ממשלתית[25]. עיון מדוקדק בדברי ההסבר מגלה כי הממשלה בוחרת להיתלות בפילוסופיה כלכלית-ליברלית ובהיבט השוואתי, כמו גם בשינויים טכנולוגיים וכלכליים, וזאת בלי לציין כי ההפרטה הינה חלקית בלבד: המדינה ממשיכה לשלוט בתחום, תוך התנערות מאחריותה הניהולית (ההדגשות אינן במקור):

 

"רשות הדואר הוקמה בשנת 1986 מכח חוק רשות הדואר, כרשות סטטוטורית שתפקידה אספקת שירותי דואר על כל גווניו לתושבי המדינה... מאז חקיקת החוק, חלו בתחום הדואר תמורות רבות. כבר לפני למעלה מעשרים שנה החל בעולם תהליך של שינוי מיבני בתחום הדואר, שכלל שינוי ממעמד של מחלקות ממשלתיות שפעלו בתחומי הדואר והטלקומוניקציה, לחברות ציבוריות במספקות שירותי דואר בנפרד משירותי טלקומוניקציה. המעבר למעמד של חברות ממשלתיות הפועלות בתחום הדואר הביא בעולם המערבי לשיפור בביצועים העיסקיים של שירותי הדואר, ולשיפור משמעותי בהיקפו ובאיכותו של השירות לצרכנים.

"כמו כן, בשנים האחרונות הוחל בתהליך של ליברליזציה בתחום הדואר בחלק ממדינות המערב, וניתנו היתרים למתחרים נוספים להיכנס לתחום הדואר. ביצוע הליברליזציה כאמור הביא להתייעלות בתחום ולשיפור הן ברמת השירות לאזרח והן ברמת הריווחיות. "לעומת זאת, על פי המצב הקיים כיום במדינה, עקב מעמד הרשות כמונופול, לרשות תמריץ נמוך לשיפור השירותים הניתנים על ידה ולהרחבתם. כמו כן, המצב הקיים מביא לחוסר יעילות תפעולית ברשות, להקצאת מקורות לא יעילה בתחום הדואר ולפגיעה בכושר התחרות של גופים עיסקיים הצורכים שירותי דואר.

"עקב בעיות אלו ואחרות הוקמה במרץ 1998 הועדה לבחינת תחום הדואר בישראל (ועדת ברודט). ועדת ברודט המליצה, בין השאר, לפתוח את תחום הדואר לתחרות, ולבטל את קיומה של רשות הדואר כתאגיד סטטוטורי ולהעביר את פעילותה לחברת ממשלתית שתוקם לשם כך.

"בהמשך לכך, בחודש יולי 2001 הוקמה ועדה בין משרדית שדנה, באופן פתיחת תחום הדואר לתחרות, ובהפיכת הרשות לחברה. כמו כן, נעזרה הממשלה בשירותי חברת היעוץ הבינלאומית "רמינזי", שסייעה בגיבוש מודל התחרות בתחום.

"לאור האמור, התיקון המוצע נועד לקדם את התחרות בתחום שירותי הדואר, במטרה להביא הן לשיפור רמת השירותים ולהרחבתם, והן להוזלת תעריפים, תוך מתן סל שירותי דואר בסיסיים לכלל הציבור בכל המדינה.

"לצורך כך, עיקרי התיקון המוצע הם:

א.      פתיחת התחום השמור שבו פועלת כיום הרשות כמונופול לתחרות הדרגתית;

ב.       ביטול הרשות והעברת פעילותה לחברה ממשלתית. במסגרת זו, יבוטל קיומו של בנק הדואר לפי חוק בנק הדואר, ופעילותו תועבר לרשות. הפיכת הרשות לחברה תאפשר לה גמישות והיערכות טובה יותר לשינויים הצפויים בתחום, ותיצור אחידות בסביבה העיסקית שבה יפעלו חברת הדואר והמתחרים".

 

משמעותו האופרטיבית של השינוי הינו הורדת שבוע העבודה מ-6 ל-5 ימים בשבוע, כהטבה לעובדים. במקביל להגדלת אזורי החלוקה, צומצם מספר הדוורים. עד 2009, יפוטרו 310 עובדים ו -450 אחרים יעזבו. ככל שמדובר היה ב"שירות המדינה", הרי קיצוץ כאמור לא היה אפשרי, להערכתי, בלא התנגדות רבתי נמרצת יותר מכפי שהיתה ב"חברה הממשלתית", מה גם שבשירות המדינה לא היתה מתאפשרת העלאת שכר ושיפור תנאי ההעסקה לעובדים שנישארו.

 

העובדים שנישארו – שיפרו את מעמדם המקצועי: השתפרו תנאי שכרם, הם עובדים בסביבת עבודה משופרת וממוחשבת, זוכים לתנאי עבודה נאותים (פנסיה מסודרת, לימודים וכו'), קבלת דרגה וחצי, מענק חד פעמי, כוסה הגרעון בקופות הפנסיה.

הדואר רשאי להעסיק בחוזים אישיים.

הדואר לא יספוג קיצוצי תקציב ולא ישא בהפסדי המדינה בתחומים אחרים.

מאידך, מחיר מוצרי הדואר עלה עבור האזרח.

 

הטלת "חובת האוניברסליות" (היינו: האחדה ניהולית עם יתר מבני שירותי הדואר בעולם) על דואר ישראל בע"מ, גורמת למצב בו חברות פרטיות עצמאיות מציעות שירותים בעלות מופחתת, שכן הן אינן מחוייבות לאזורי חלוקה אוניברסליים כמו דואר ישראל, וביכולתן להפחית עלויות המשלוח היות שמראש הן מבצעות חלוקה באזורים צפופים בלבד. זאת, בניגוד לדואר שצריך לשקלל לתוך מחיר הבול גם קווי חלוקה מרוחקים ולסבסדם. הדבר יוצר פרדוקס לפיו חברות פרטיות משתמשות בשירותיו ה"מסובסדים" של דואר ישראל, לשם ביצוע משלוחיהן המרוחקים. יוער, כי המשתנים הכמותיים שיוצגו בזאת חלקיים, וזאת בהינתן משתנים מתערבים רבים, כגון אופן הניהול העכשוויו; השפעת האינטרנט על שירותי משלוח הדואר; קיומן של חברות פרטיות מתחרות וכו'.

 

בשנת 2006 הפסידה חברת דואר ישראל בע"מ 25,181 אלף ₪[26]. ההפסד לא דווח בספרי התקציב של המדינה אלא ב"דין וחשבון על החברות הממשלתיות".

 

2. "בזק – החברה הישראלית לתקשורת בע"מ"

 

שלב ראשון –  עד 1984 – "שירות המדינה"

 

בשלבי חייו הראשונים, פעל שירות הטלפונים הישראלי עד 1984 כאורגן ישיר של המדינה. במסגרת משרד התקשורת, היתה הפרדה בין ההכנסות להוצאות. הכסף שניגבה עבור שירותי טלפוניה מכלל המנויים והמשתמשים, הועבר אוטומטית למשרד האוצר, וכל הוצאה דרשה אישור ממשלתי.

ברי כי מצב זה הגביל מאוד את כח האדם והלוגיסטיקה, וגרם בין השאר לתור ארוך מאוד להתקנת קווי טלפון (במקרים רבים – אף המתנה של מספר שנים), ולשירות גרוע, אודותיו רווחו בדיחות רבות בציבוריות הישראלית.

כל שינוי וחידוש בשירותי הטלפון הצריך בירוקרטיה במתן אישורים, וזאת דווקא בסביבה טכנולוגית המתפתחת בכל העולם בקצב מהיר במיוחד.

בתקופה זו (ובפועל עד 1998), תיפקדה בזק כמונופול בתחום שיחות הטלפון. ניתן לאתר את הרציונאל לפעילות בדרך זו בחשיבות ריכוז אפשרויות הפיקוח בידי המדינה, השליטה באינפורמציה ובהיות שירותי הטלגרף האלחוטי אף כלי לעבודה בטחונית[27]. כן בהעדר האבחנה הטכנולוגית, כפי שקיימת היום, בין שירותי אינטרנט, סלולרי, קו קוי וכו', באופן שבעבר כלל שירותי העברת המידע התאפשרו במספר מוגבל של אמצעים. הנה כי כן, לצד תפיסת עולם כלכלית היה לכאורה אף רציונאל בטחוני, היסטורי, אירגוני  וטכנולוגי בהפעלת "בזק" כפי שהופעלה. הארגון פעל מכח "פקודת הדואר [נוסח חדש], התשל"ז – 1976", שמקורה בפקודה המנדטורית משנת 1930 על תיקוניה ותקנותיה.

 

אולם, אף המדינה כמפעילה הודתה בנחיתותה כמעסיקה וכמנהלת. כך, בדברי ההסבר הממשלתיים להצעת חוק הבזק, נכתב כי "...הציבור, הממשלה ואף עובדי משרד התקשורת עצמם אינם מרוצים כיום ממצב שירותי התקשרות, הסובלים בין השאר, מפיגורים בהתקנת טלפונים ובמתן שירותים אחרים לציבור, מסירבול בביצוע השירותים, ומאי ניצול כח האדם וההון העומדים לרשותם"[28].

ובהמשך: "...במדינות מפותחות רבות בעולם הגיעו למסקנה, כי ניתן להביא לשיפור משמעותי בשירותי בזק על ידי ניתוקם מהאילוצים של המנגנון הממשלתי" (ההדגשה אינה במקור).

 

ואכן, כבר בשנת 1973 המליצה ועדה בראשות חיים הרצוג להעביר את שירותי הבזק לחברה עיסקית. צוות מומחים מחברת טל-יעד שירותי יעוץ בע"מ הגיש דו"ח דומה באפריל 1979.

 

בשנת 1982, עובר להפיכתה לרשות סטטוטורית, חוקק "חוק התקשורת (בזק ושידורים) תשמ"ב – 1982" (נקרא גם "חוק הבזק") אשר הסדיר פעילות החברה, רישויה וההחזקה בה. החוק תוקן בתיקון מס' 25 (בשנת 2001) ובעשרות תיקונים נוספים, ובעיקר בשנים 1996, 1998, 2003, 2007). בנוסחו המקורי, כלל החוק 51 סעיפים; במאי 2007 כבר כלל החוק מאות סעיפים, בין היתר משום שחל על כל סוגי השידורים האלקטרו-מגנטיים בהעברת נתונים.

במקביל, הוחל בתהליך העברת עובדים סדירה ממשרד התקשורת לחברת "בזק", באמצעות "חוק הבזק (העברת עובדים), התשמ"א – 1981" (להלן: "חוק העברה"). חוק זה הוחל רק לאחר שנחתם הסכם בין המדינה, בעל הרישיון הכללי וארגון עובדים יציג לעניין העברת עובדים משירות המדינה לשירותי של בעל הרישיון הכללי.

 

תקציב המדינה מגלה, כי בשנת התקציב 1983 היו הכנסות המדינה מטלפונים 24,700,000 אלף שקלים[29], מבין כלל 39,841,000 ₪ שהינן הכנסות משרד התקשורת. מנגד, כלל הוצאות משרד התקשורת התקזזו עם כלל הכנסות משרד התקשורת באותה השנה – 39,841,000 ₪, כך שהכנסות המדינה מבזק הינן "אפס". בנוסף, המדינה הלוותה מתקציבה עוד 5,040,000 אלף שקלים לפיתוח התקשורת ו – 5,251,000 אלף שקלים ל"מקורות להשלמת מימון הפיתוח" [30]. בנוסף, השקיעה המדינה כאמור עוד 39,841,000 אלף שקלים ב"הוצאות מפעלי תקשורת", ובהן פיתוח טלקומוניקציה (8,336,000 אלף שקלים)[31].

מובן כי בפועל "בזק" היה שירות מפסיד, באשר ההוצאות מקוזזות מההכנסות ובנוסף לכך עוד מוסיפה הממשלה תקציבי פיתוח והלוואות.

הנה כי כן, ספר התקציב מלמד כי בשנת 1983 למדינה הוצאות ועלויות רבות בענף הבזק אשר מוטלות לפיתחה (18,627,000 אלף ₪).

 

 

שלב שני – 1984-2005 – "חברה ממשלתית"

 

בשלב שני זה, הפכה בשנת 1984 חברת "בזק" לחברה ממשלתית האחראית על שירותי התקשורת בישראל, שהופרדו ממשרד התקשורת.

גם לאחר הפיכתה לחברה ממשלתית, חלו על "בזק" תקנות ומיגבלות, אך במידה פחותה מאשר כאורגן ממשלתי ובמידה שאיפשרה לחברה להגיב בזריזות יחסית.

 

בתקופה זו (בשנת 1998), נפתח שוק התקשורת הבינלאומיות לתחרות. פעילות בזק בתחום זה עברה לחברת בת – "בזק בינלאומי" (כזכור, בשירות המדינה או ברשויות סטטוטוריות מנועה המדינה מפעילות באמצעות 'חברות בת'). בשנת 2004 נכנסו לתחום השיחות המקומיות אף חברת כבלים וחברות נוספות, ומהלך פתיחת השוק עדיין בעיצומו.

 

בתחום העברת העובדים, נכנס לתוקף "חוק הבזק (העברת עובדים) התשמ"א – 1981", הוא "חוק העברה", ובו שלושה סעיפים הקובעים כי לאחר חתימת הסכם בין המדינה לבין זוכה הרישיון הכללי להפעלת בזק, לבין ארגון העובדים היציג, אזי עובדי המדינה לשעבר יהפכו לעובדי בעל הרישיון הכללי; עובד זה לא יזכה להטבות פרישה כלשהן בשל העברה, וזאת אלא אם "לא הסתגל לעבודה" החדשה, כמוגדר בהסכם ההעברה; וכן כי עובד המדינה לשעבר יהיה מנוע מתביעות כנגד המדינה בגין תקופות העבר שלו, וזאת לאחר שבעל הרישיון קיבל על עצמו החובה לקיימן בהסכם ההעברה. כן נקבע, כי תנאי העסקת העובדים אצל בעל הרישיון, ימשיכו להיות טעונים אישור שר האוצר וזאת שנה מיום העברת רוב עובדי משרד התקשורת לבעל הרישיון הכללי; וכי הוראות חוק שירות הציבור (הגבלות לאחר פרישה), התשכ"ט – 1969 – לא יחולו על עובדי המדינה שהשתלבו אצל בעל הרישיון בתוך שנה.

הנה כי כן, אף בתחום זה ממשיכה המדינה לשלוט תוך התנתקות מאחריות ישירה.

 

ביום 15.9.1983 נחתם הסכם קיבוצי 840194, בין חברת "בזק החברה הישראלית לתקשורת בע"מ" לבין ההסתדרות הכללית וכן עם הנציגות המשותפת של ועדי העובדים במשרד התקשורת הנוגעים לעניין זה.

בין היתר, נקבע בהסכם[32], כי כלל זכויות העובדים "לא יפגע במאומה ולא יפחתו מאלה שהיו להם בהיותם עובדי משרד התקשורת, ומשרתם לא תופחת[33]...כל עוד לא שונו בהסכם קיבוצי שייחתם בין החברה לבין ההסתדרות." בין היתר נקבע, כי לא יפוטרו עובדים על רקע שינויים טכנולוגיים, אלא יוסבו לתפקידים אחרים[34]. נקבע, כי העברת עובדים תהא בכפוף להוראות ונהלי התקשי"ר, וכי כל עוד לא יוחלט אחרת בהסכם קיבוצי – ימשיכו לחול על העובדים כלל תנאיהם כעובדי מדינה לשעבר[35], לרבות חוק שירות המדינה (גימלאות)[36]. אף הוסכם כי תוספות והטבות שיחולו בשירות המדינה יחולו אף על עובדי בזק, "כאילו המשיכו לעבוד במשרד התקשורת"[37]. עניין המשך השוואת תנאיהם לתנאים קודם למעבר, מובהר בהסכם קיבוצי זה שוב ושוב, באופן מפורש ובלתי משתמע, זולת האפשרות לכונן הסכם קיבוצי חדש ואחר. ניראה, כי בשלב זה יד העובדים על העליונה, באופן שכלל תנאיהם כעובדי המדינה ממשיך להישמר, ונקבע כי במקרה של ספק לגבי זכות ימונה בורר מוסכם, אולם באחריות נושא המעסיק החדש – חברת בזק, ולא המדינה.

עם זאת, הסכם קיבוצי זה מוחרג ולא חל על המנכ"ל, היועץ המשפטי, מזכיר החברה, מנהלי אגפים ומנהלי מחלקות. בעלי תפקידים אלו יפעלו בהתאם להחלטת הממשלה ש/70 מיום 6.6.79, הנוגעת לחוזי העסקה של פקידים בכירים בחברות ממשלתיות[38]. כן מוחרג ההסכם מעובדים אליהם יועברו משימות ב"מיקור חוץ", "...אם יתברר כי אין באפשרות החברה לעמוד בביצוע תוכניותיה לפי לוח הזמנים שיקבע מראש..."[39].

באותו הסכם קיבוצי נקבעו פיצויי פרישה עודפים לעובדים, מענקי הסתגלות והעלאה של אחוזי הגימלה.

 

עם זאת, מאז ההסכם הקיבוצי שלאחר מכן – הסכם קיבוצי 860014 מיום 1.2.1985 ואילך, כבר חלה נסיגה באשר לתנאים שניתנו לעובדים חדשים; לעובדים ארעיים וכו'. כן הוגבל עקרון "העתקת הזכויות" בין עובדי משרד התקשורת לבין עובדי בזק, עד לתאריך מסויים.

בהמשך ההסכמים הקיבוציים שנקבעו בין הצדדים, צומצמה בכל פעם מידת ה"הסתמכות" וההקבלה של עובדי בזק לעמיתיהם במשרד התקשורת[40].

 

תקציב המדינה מגלה, כי בשנת 1999, לשם הדוגמא, 15 שנים לאחר הפיכת "בזק" לרשות סטטוטורית, היתה הההוצאה השנתית של משרד התקשורת 53,545 אלף ₪[41], ממנה אך 110 אלף ₪ לפיקוח בלבד על בזק (ולא עוד על הפעלתה בפועל), ועוד 4,544 בתקציב הפיתוח ל"הוצאות פיתוח התקשורת"[42].  אין ספק, כי למדינה פחות עלויות מהפעלת בזק ומהשקעה בה, בהשוואה לתקופה בה היתה חלק משירות המדינה.

כך, בעוד ב-1983 הוציאה המדינה 18,627 אלף שקלים בגין פיתוח בזק ושירותי טלקומוניקציה, הוציאה המדינה ב-1999 אך 4,654 אלף ₪ בעבור השקעה בבזק. ריווחי חברה זו ניתנו למדינה כדוינדטים. 

 

 

שלב שלישי – 2005 ואילך = חברה מופרטת

 

לאור תחרותיות שוק התקשורת, המדינה העדיפה לפרוש מהתחרות מבלי שתיקלע לסיכון כלכלי, אף לא באמצעות חברה ממשלתית, והעדיפה להסתפק ברווחים בטוחים באמצעות הטלים, אגרות ומיסים. לא אכנס לשאלה הניהולית-משפטית באשר לשליטה באמצעות מניית זהב אל מול שליטה באמצעות גופי פיקוח, אולם גם אופציות אלו נתונות לשיקול דעת המדינה.

באוקטובר 2005 הופרטה חברת בזק ונמכרה לאנשי עסקים בראשות חיים סבן, בראש קבוצת "אפ.סב.אר". במאי 2007 שיעורי האחזקות ב"בזק" הינם כדלקמן:

37% - הציבור; 17.5% - חיים סבן; 17.5% - קרן אייפקס; 17% - הבנקים; 6% - עובדי בזק; 4% - שלמה נחמה; 1% - מורי ארקין. בעתונות הכלכלית מקובל לראות בקבוצה "קרן איפקס-חיים סבן-מורי ארקין" כבעלת שליטה אחידה, המחזיקה ב-30% ממניות בזק.

 

כיום מעסיקה החברה, ששוויה כ-14.3 מיליארד שקל, כ-18 אלף עובדים.

כיום פעילה החברה בשווקים התחרותיים הבאים – שיחות פנים וחוץ, שירותי רט"ן, תקשורת רחבת פס לאינטרנט, תקשורת נתונים בין מחשבים, רשתות תקשורת מגוונות, שירותי אבטחת רשתות תקשורת וכו'.

"בזק" פועלת באמצעות חברות הבת הבאות -

  • חברת "פלאפון" – 100% באחזקת "בזק" – למתן שירותי תקשורת סלולרית.
  • חברת "בזק בינלאומי" – 100% באחזקת "בזק", באמצעותה מחזיקה בזק ב-42.85% ממניות פורטל האינטרנט "ואללה".
  • חברת YES – בזק מחזיקה ב- 49.8% מהמיזם.
  • "בזק און-ליין" – 100% בבעלות בזק. נוסדה בשנת 2001 ומספקת שירותי CALL.

 

במסגרת פעילותה כחברה עצמאית, רשאית חברת "בזק" ליתן מענקים ובונוסים לבכירה. כך למשל, הבודק החיצוני, עו"ד יורם דנציגר, מונה לבדוק את הכשלים באישור הקודם של המענקים, כפי שאותרו על ידי הרשות לניירות ערך[43].

 

לסיכום בזק:

 

1983 – שירות המדינה

1999 – חברה ממשלתית

2005 – חברה פרטית

הוצאות, הוצאות פיתוח והלוואות מאת המדינה

18,627 אלף שקלים

4,654 אלף ₪

אפס

הכנסות המדינה

אפס

 

הכנסות בזק ברבעון 1/2005: 2.77 מיליארד ₪, הממוסות ומועברות למדינה

 

 

 

 

 

 

  1. 3.    רשות השידור

 

שירות השידור הישראלי פועל מכח חוק רשות השידור, התשכ"ה – 1965, והחל ממועד זה הינו גוף סטטוטורי. עד אותה עת, היה הרדיו מפוקח ממחלקה במשרד ראש הממשלה (לפני כן, לתקופה קצרה ביותר, במשרד הפנים)[44]. ב-1965 חוקק חוק המסדיר את שידורי הרדיו ברשות סטטוטורית עצמאית, ועם תחילת שידורי הטלויזיה, ב-1968, תוקן החוק באופן שרשות השידור אחראית הן על הרדיו והן על הטלויזיה הממלכתיים.

 

קיימות שתי תיאוריות להסבר כינון רשות השידור כרשות סטטוטורית. האחת, פורמלית ומיבנית, ומתוך תפיסה עיתונאית של הפרדת השירות הציבורי מהפוליטיקה, ולפי הדגם בו פועל ה-BBC. השניה, הפרקטית והישראלית: "תהא זו טעות לראות בצעדו של השלטון משום מחווה אצילית כלפי הדמוקרטיה גרידא. המתחים בתוך פלגי המפלגה השלטת, מפא"י-בן-גוריון ותומכיו מצד אחד ויריביו הפוליטיים (ובעקיפין, גם תומכיו של לבון), מצד שני, היו כלל הניראה גורם מאיץ לניטרול רשות השידור, שנחשב באותם הימים לאחד ממוקדי העוצמה הפוליטית. כל אחד מהצדדים ביקש להבטיח שיריבו לא יחלוש על אמצעי השידור, אם וכאשר יוכרע המאבק בינהם. הוצאת הרדיו ממסגרת משרד ראש הממשלה, והפיכתו לרשות ממלכתית-ציבורית נתפסה אפוא כשסתום ביטחון. הסבריו של לוי אשכול, שהחליף את בן-גוריון בראשות הממשלה....רק מחזקים את הגירסה הזו".[45]. משכך, אכן הוקם גוף סטטוטורי, מעין עצמאי, על אף שהעצמאות הפוליטית של גוף זה אינה קיימת בפועל.

 

מעורבות המדינה בניהול רשות השידור, באה לידי ביטוי כמעט בכל נושא ונושא: ממינוי המנכ"ל (דבר יחודי – בחברות הדירקטוריון ממנה המנכ"ל, לא גורם חיצוני); מינוי הועד המנהל; מינוי המועצה (31 חברים, לפי מפתח פוליטי);  הסכמי שכר טעונים הסכם משרד האוצר; תקציב שנתי טעון אישור של ועדת הכספים של הכנסת ושל הממשלה ועוד. המדינה אף מגדירה לרשות את תפקידיה ובעלת סמכות להתערב ולעצב את תוכני שידוריה[46]; קובעת בתקנות את גמולי מנהליה[47]; מגדירה את הכרח השידור ואת תכני השידור לתלמידי בתי הספר; מגדירה בתקנות מי יחשב כ"עובד מצטיין" (!)[48] לא בכדי הוצע, בין היתר על ידי המכון הישראלי לדמוקרטיה, לרכז את השידורים הציבוריים תחת מסגרת מוסדית אחת תוך צמצום סמכויות הפיקוח השלטוניות הקיימת עליה כיום[49], וכן להפריט חלקית את תהליכי ההפקה, למעט שידורי החדשות[50].

 

ביחס לניהול עובדים: פרק רביעי לחוק רשות השידור מתייחס למינהל הרשות ולעובדיו; בסעיף 24 לחוק רשות השידור ("קבלת עובדים ותנאי עבודתם") נקבע כי קבלת עובדי הרשות ומינוייהם יעשו על ידי הרשות ויהיו כשל עובדי המדינה בתיאומים שיקבעו בתקנות על פי סעיף 52. בסעיף קטן (ב) נקבע כי "התפקוד של עובדי הרשות, התקן, השכר, הגמלאות ותנאי העבודה יהיו כשל עובדי המדינה למקצועיהם – בהתחשב באופיים המיוחד שלתפקידיהם המיוחדים לרשות בלבד; ובשים לב לכך הם יקבעו, לפי הצעת הועד המנהל, על ידי השר, לאחר שיתייעץ עם שר האוצר."

בסעיף 25 נקבע, כי עובדי המדינה שהועסקו בשירות השידור עד להקמתה של רשות השידור, ימשיכו בעבודתם כעובדי הרשות, וזכויותיהם ישמרו.

בסעיף 40 נקבע דין עובדי הרשות כדין עובדי המדינה אך לעניין חיקוקים מסויימים וסלקטיבים[51]. מאז כינונו, לא תוקן חוק רשות השידור בעניינים אלו.

 

יוער, כי המדינה נהנית מאופן ניהול זה: גרעונות הרשות אינן רובצות לפתחי המדינה אלא מופיעות בתקציבי ומסמכי הרשות, ולא בתקציבי המדינה. מאידך, המדינה רשאית במקרים של עודפי תקציב – להפקיעם עבורה. כך בעת עודפי תקציב, בתקופת המנכ"ל אורי פורת, הפקיעה המדינה כ-100 מיליון ₪ מיתרות רשות השידור, והחזירה אותם לתקציבה.

 

יצויין, כי המוצר הציבורי – תקשורת – שנותנת רשות השידור, הינו מוצר יחודי. ראשית, הוא רצוי לשליטה על ידי דרג פוליטי (ובלבד שלא יהיה נתון לשליטה בלעדית של צד אחד של המפה הפוליטית), ומשכך לא הוצעו הצעות ממשיות להפריטו. עד 1993, עם כינון הרדיו האזורי, שלטה רשות השידור בכל ערוצי המידע ברדיו (כולל בגל"צ – באמצעות צה"ל ומשרד הבטחון). שנית, כלל אין אפשרות לרשות השידור להיות רווחית, וזאת משאין היא משדרת פרסומות. משכך, הכרח כי יהיה "שירות" ולא "מוצר עיסקי", שכן בהעדר פרסומות ניגזר גורלה להיות שירות לא רווחי.

 

על מנת להגדיר את סוג הקשר בין המדינה לבין אורגן השידור הציבורי, כרשות סטטוטורית, מונתה ע"י שרת התקשורת גב' שולמית אלוני ושר המשפטים פרופ' דוד ליבאי ב- 1992 ועדה ציבורית – "ועדת ליבני"[52] - שתפקידה להציע מסגרת חוקית חדשה לרשות השידור. הועדה ניסחה את "הצעת חוק השירות הציבורי, תשנ"ג – 1993", אשר ככל שהתערבה בהגדרת מסגרת פעילותה של רשות השידור, לרבות יצירת הפרדה בין הדרג הפוליטי למקצועי בתחום מינוי בעלי תפקידים, היא לא קראה להפרטת רשות השידור או להפיכתה לחברה, אלא הותרה כרשות סטטוטורית. עם זאת, הועדה מצאה כאמור כי יש לנתק את הקשר ההדוק בין המדינה לבין רשותו הסטטוטורית הנ"ל, בין היתר באופן שיבוטל סעיף 5(ב) לחוק הבחירות (דרכי תעמולה) אשר הגביל את שידורי החדשות בתקופת הבחירות; יבוטל סעיף 38 לחוק הקיים המעביר לרשות זכויות יוצרים ועוד נושאים שלגביהם נקבע בפועל, כי מעורבות המדינה בהם חורגת מתפקידה כ"מנהלת" בלבד, והיא "מנהלת מתערבת".

 

עיון ב"הצעת חוק השירות הציבורי" הנ"ל, מגלה כי בפועל הציעה הועדה להותיר את רשות השידור כרשות סטטוטורית – לא להפכה לחברה בע"מ ואף לא להחזירה לשירות המדינה, אולם תוך עיגון עצמאותה הסטטוטורית של הרשות בחוק מכונן. כך, למשל, לא נקבע בהצעת החוק כי עובדי הרשות צריכים להיות עובדי מדינה; נהפוך הוא – נקבעה עצמאותה הניהולית של רשות השידור להעסיק עובדים באופני ההתקשרות שתמצא לנכון, לרבות לקבוע עצמאית את שכרם, תקנם, תנאי גימלתם וכלל תנאי העבודה, לרבות היתר להעסקה באמצעות חוזים מיוחדים, בכפוף להוראות חוק יסודות התקציב[53]. בכך אימצה הועדה מודל של "הרחקת" הרשות הסטטוטורית משירות המדינה.

 

יוער, כי בפברואר 1996 קבעה ועדה ציבורית כי אף כלל פעילויות משרד התקשורת אינן ראויות להינתן במסגרת של משרד ממשלתי, אלא במסגרת של רשות סטטוטורית[54]. כך נקבע, כי "הועדה הגיעה לכלל מסקנה כי משרד ממשלתי אינו המסגרת האירגונית ההולמת להתמודדות עם אתגרי השנים הבאות בענף התקשורת. המוסדות הרגולטוריים בתחום התקשורת, שנועדו להתמודד עם אתגרי תחילת שנות השמונים, אינם  אלה שיתמודדו עם אתגרי עולם התקשורת כפי שהוא הולך ומתהווה אל מול עינננו... משרד התקשורת מתקשה לענות על צרכי ענף התקשורת של ימינו. המשרד לא גיבש מדיניות כוללת בתחומי פעילותו. כח האדם העומד לרשותו מצומצם. למשרד יכולת נמוכה לאסוף מידע על הגורמים המפוקחים. יכולת האכיפה שלו מוגבלת...העומד הרגולטורי המוטל על המשרד גדל שלא לצורך... הועדה הגיעה לכלל מסקנה כי יש להקים רשות סטטוטורית לרישוי, פיקוח ואכיפה בענף התקשורת"[55].

 

עולה, כי חברי הועדה סבורים כי יש לנתק אף את משרד התקשורת ועובדיו מתחום "שירות המדינה"[56], או לכל היותר לתת להם עצמאות ושיקול דעת גדולים יותר במסגרת עיגונם כרשות סטטוטורית. כאמור, הועדה אינה סבורה כי יש לשנות את מבנה רשות השידור, ואולם היא סבורה כי "רשות התקשורת" לכשתקום תקבע בין היתר תקנים בתחום התקשורת[57], וזאת לבד מפיקוח (לרבות על קיום תנאי רישיונות בזק), הקצאת תדרים, יעוץ לגופים ממשלתיים בנושא וכו'.

 

ובחזרה לרשות השידור: אף בפן הכלכלי-ניהולי, מצבה הכלכלי של רשות השידור – בכי רע. בשנת 2006 היה היקף הוצאות הרשות 860 מיליון ₪, והיקף הכנסותיה – 706 מיליון בלבד. ביוני 2007 התכנסו מוסדות רשות השידור לדון בתוכנית חירום לצמצום הוצאות הרשות, תוך הדממת רוב תחנות קול ישראל והקפאת רוב הפקות המקור של ערוץ 1, לרבות השבתת מאוד עובדים למשך מספר חודשים[58]. ביולי 2007 דווח על פיטורי 850 עובדים. בפועל מדובר בשירות מסורבל, עם כעשרה ועדי עובדים (ובהם ועדים גאוגרפיים וכן ועד עתונאים, ועד טכנאים וועד מינהלה).

 

במתכונתה הנוכחית, של פיקוח המדינה עליה באמצות כינונה כרשות סטטוטורית, המדינה לא השכילה לנצל את פוטנציאל הרווח שמצוי בערוץ, בהעדיפה פיקוח ורגולציה הדוקים, מסיבות פוליטיות וממלכתיות, על פני השאת רווחים כחברה, שספק אם אפשריים (נוכח העדר פרסומות).



[1]  אמנת הדואר העולמית, מיום 5.7.1947 (ישראל הצטרפה 5.1.1950) 

על כן, למשל, באנגליה אסור לעובדי דואר לשבות, בהיותו שירות שהמדינה חייבת לספק לאזרחיה מכח אמנות בינלאומיות.

[2]  אמנות בדבר נגישות לשירותי בריאות (אין על מדינה חובה לספק שירותי בריאות), אמנה בדבר שירותי רווחה, בניגוד לשירותי תעופה ותחבורה, שאין על מדינה חובה לתת לאזרחיה אלא חובה על מדינה לתת לחברות תעופה לטוס בשיטחה.

[3]  מהטעם הזה יטענו בעתיד המתנגדים להפרטת שירותי הדואר, שלדואר  יש תפקידים חברתיים ופוליטיים (כמו פיזור אוכלוסין, העברת מידע והטלת מחיר אחיד), השונים משיקולים כלכליים. 

 

[4]  דברים בראיון שערכתי עם מר יצחק קאול ביום 17.4.07.

[5]  ספר התקציב לשנת הכספים 1986, רשומות גיליון 99, עמ' 199.

[6]  שם, עמ' 223.

[7]  שם, עמ' 228.

[8]  מכח סעיף 1א' לחוק רשות הדואר, "למדינה הזכות לתת שירותי דואר", ו-"לא יתן אדם שירותי דואר בתחום המוסדר, אלא אם כן קיבל מאת השר רישיון..."

 

[9] ראה למשל: ע"ע 300274/96 שאול צדקא נ' מדינת ישראל, גלי צה"ל, תק-אר 2001(3), 947; ע"ע 300256/98 אורי אייזיק נ' תה"ל, תק-אר 2002(2), 343.

[10] דב"ע נא / 208-3, רשות הדואר נ' מרדכי צמח, פד"ע כד 548; דב"ע נו / 13 – 3 , שלמה נקש נ' מדינת ישראל ורשות הדואר, פ"ד נג(5), 433.

[11] בג"צ 6149/97, שלמה נקש נ' בית הדין הארצי לעבודה, רשות הדואר ואח', פ"ד נג(5), 433, וזאת בניגוד לכפי שנפסק בבית הדין הארצי לעבודה.

[12]  בג"צ 6194/97 שלמה נקש נגד בית הדין הארצי לעבודה, בית הדין האזורי לעבודה בתל אביב, רשות הדואר, שר התקשורת, פ"ד נג(5), 433.

[13]  פסק הדין כולל שאלות משפטיות ותקופות העסקה נוספות, אולם הן מישניות לדיוננו.

[14]  ההדגשות אינן במקור.

[15]  שם, סעיף 17 לפסק הדין.

 שם, פיסקה 24.[16]

[17]  לפיו – "מי שמוסמך לפי כל דין לאשר תקציב של תאגיד פלוני מוסמך גם לאשר, בהודעה לשר האוצר, (1) העברת סכומים ומשרות מפריט אחד שבתקציב לפריט אחר; (2) שימוש בסכום עודף שנותר בתקציב של תאגיד משנה פלונית לשנה הבאה..."

[18]  דברי ימי הכנסת, ישיבת הכנסת מיום 25.7.83, 3169, 3170.

[19]  ספר התקציב 1999, רשומות 128 מיום 3.5.99, עמ' 102.

[20]  שם, עמ' 152-3.

[21]  ספר החוקים 1920, כ"ד בטבת התשס"ד, 18.1.2004

[22]  פרק ח', בדבר "העברת עובדים, נכסים, זכויות וחובות, התחייבויות ותביעות", סימן א'1: "העברת עובדים מהרשות לחברה"

[23]  דין וחשבון על החברות הממשלתיות, מיום 31.12.06.

[24]  סעיף 2 לצו הדואר (העברת זכויות, חובות, התחייבויות ותביעות מהמדינה לחברה ומבנק הדואר לחברה), תשס"ו – 2006.

[25]  הצעות חוק – הממשלה 64, ח' בחשוון התשס"ד, 3.11.2003.

[26]  אתר רשות החברות הממשלתיות: www.gca.gov.il.

[27]  יפה התיאור של מאיר שלו בסיפרו "יונה ונער" (תל אביב, עם עובד, 2006) לעניין חשיבות יוני הדואר להעברת מידע בזמן מלחמה.

[28]  הצעות חוק 1537, ז' באייר התשמ"א, 11.5.1981, בעמ' 352.

[29]  רשומות, חוקי תקציב 1983, עמ' 190.

[30]  רשומות, חוקי תקציב 1983, עמ' 190.

[31]  שם, עמ' 187

[32]  בפרק המבוא להסכם קיבוצי 840194.

  הנושא עוגן שוב מפורשות בסעיף 6 להסכם קיבוצי זה.[33]  

[34]  סעיף 4 להסכם הקיבוצי.

[35]  סעיף 7 להסכם הקיבוצי

[36]  סעיף 8 להסכם הקיבוצי.

[37]  סעיף 9 להסכם הקיבוצי.

[38]  במסגרת החלטה ש/70, קבעה ועדת השרים לענייני שכר את תנאי העסקתם של העובדים הבכירים על בסיס חוזי שצריך להקבע בתיאום עם רשות החברות הממשלתיות.

[39]  סעיף 21 להסכם הקיבוצי.

[40]  ראה למשל הסכם קיבוצי מספר 870388 מיום 27.4.87.

[41]  רשומות, חוק התקציב לשנת הכספים 1999, בעמוד 102

[42]  שם, עמ' 138.

[43]  דה מרקר, 25.5.07.

[44]  בפועל, אגב, ראשיתו של השידור הציבורי ב"קול ירושלים" ששידר מ-1932 ממלון פאלאס בואך רמאללה בשידורי רדיו של 20 קילוואט (כספי ולימור, עמ' 95).

[45]  ראיון עם פרופ' חיליק לימור, מיום 10.7.07, וראו גם: "המתווכחים – אמצעי התקשורת בישראל 1948-1990", ספרית אשכולות-עם עובד, 1995, בעמ' 95.

[46]  סעיף 3 לחוק רשות השידור;

[47]  תקנות רשות השידור (גמול), התשל"ח – 1978;

[48]  תקנות רשות השידור (תנאי עבודה)(דרגות אישיות), התשל"ט – 1979;

[49]  נחמיאס, דוד (עורך), נייר עמדה – המלצות לרפורמה מבניות ברשות המחוקקת, בשירות הציבורי ובשלטון המקומי, ירושלים, הוצאת המכון הישראלי לדמוקרטיה, 1999, עמ' 65.

[50]  נחמיאס, דוד, שם, עמ' 66.

[51]  אשר הינם: חוק לתיקון דיני העונשין (עובדי הציבור), התשי"ז – 1957; פקודת העדות; פקודת הנזיקין האזרחיים, 1944; חוק שירות המדינה (סיוג פעולה מפלגתית ומגביות כספים), התשי"ט – 1959;

[52]  הצעת חוק רשות השידור הציבורי, התשנ"ג – 1993, ב:הועדה לבדיקת המבנה והתפקוד של רשות השידור, ועדה בראשות יצחק ליבני – יו"ר, ובהשתתפות דוד בועז, גד בן ארי, פרופ' יצחק גלנור, פרופ' עקיבא כהן, עו"ד נתן כהן, עו"ד דוידה לחמן-מסר, מיכל רפאלי ועו"ד עמית שכטר. הוגש ביום 7.9.1993.

[53]  הצעת חוק רשות השידור, התשנ"ג – 1993, בפרק ג' – העסקת עובדים, סעיפים 29-31.

[54]  הועדה הציבורית לבחינת הרישוי והפיקוח בענף התקשורת, בראשות דוד בועז, חברי הועדה ד"ר דוד תדמור ויצחק איש-הורביץ, ובהשתתפות משקיפים ממשרד התקשורת והאוצר, בהתאמה: עו"ד איתמר ברטוב, אבשלום פלבר, יואל נוה. דו"ח סופי הוגש בפברואר 1996.

   הועדה הציבורית לבחינת הרישוי והפיקוח בענף התקשורת, עמ' 13.[55]

[56]  כעמדתה של שרת התקשרות בעבר, לימור ליבנת, שחתרה להפרטה מלאה של רשות השידור

[57]  סעיף 6.3 להצעת הדו"ח, עמ' 125, שם.

[58]  "הארץ", 3.6.07, "הם סוגרים גם מזנונים".

 
<< Start < Prev 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 Next > End >>

Page 6 of 10
designed by bylennox.com | website by Joomi.co.il